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UNA PROPUESTA DE FOCALIZACIÓN EN TARIFAS
ENERGÉTICAS: EL PROGRAMA ENERGIZAR
AN ENERGY TARIFF TARGETING PROPOSAL:
THE ENERGIZAR PROGRAM
Javier Papa
1
, Andrés Schuschny
2
Recibido: 23/02/2022 y Aceptado: 01/11/2022
ENERLAC. Volumen VI. Número 2. Diciembre, 2022 (28 - 53)
ISSN: 2602-8042 (impreso) / 2631-2522 (digital)
Foto de Sir Manuel de Unsplash.
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OLADE – AUGM
1 Escuela de Ciencia y Tecnología - Universidad Nacional
San Martín (UNSAM). Argentina
javierpapa@hotmail.com
https://orcid.org/ 0000-0003-0053-2472
2 Universidad Internacional de Valencia. España
schuschny@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-6070-3328
RESUMEN
El acceso a la energía, en este caso a un servicio
eléctrico mínimo, se considera un derecho huma-
no básico y así se consagra en la Constitución
Nacional de algunos países. Los costos de la
electricidad, constituyen con frecuencia una
barrera que impide a los sectores más pobres
acceder a servicios energéticos fundamentales.
En Argentina, la variación y magnitud de los
subsidios a la energía fue cobrando un peso cada
vez mayor del presupuesto nacional llegando
a representar el 2.8% del PBI en 2014. Como
contracara de los sustanciales aumentos de
tarifa generalizados a partir del 2016, el peso
de estos subsidios se atenuó en términos del
PIB, alcanzando un nivel de 1.1% del PIB en el
2019, aunque a partir de ese año la situación
se revirtió llegando al 2.2% del PIB en el 2020,
con un nuevo congelamiento tarifario. El obje-
tivo de este artículo es plantear un mecanismo
de subsidios focalizados que sea mas eficiente
(para reducir la carga sobre el fisco) y socialmen-
te equitativo (para permitir a los consumidores
sin recursos adecuados el acceso a un servicio
eléctrico asequible). Combinando la política
energética con las políticas sociales prevalentes
en Argentina, se propone entonces instaurar
el Programa Energizar consistente en un siste-
ma de bonificaciones de la tarifa de electricidad
de un determinado porcentaje de la factura
mensual, orientado a los hogares carenciados.
Dicha bonificación se efectivizaría a través del
uso de la Tarjeta Alimentar, para la compra de
bienes y servicios de los hogares mas pobres.
Los potenciales ahorros en el consumo ener-
gético de los hogares podrían servir para
acompasar variaciones estacionales y/o ser
utilizados para la compra de otros bienes y
servicios fomentado, de este modo, una mayor
eficiencia energética.
Palabras claves: Energía, Focalización Tarifaria,
Subsidios, Eficiencia y Equidad, Argentina
ABSTRACT
Access to energy, in this case to a basic electricity
service, is considered a human right as established
in most countries’ National Constitution. High
electricity costs are frequently seen as an obstacle
to get energy access in the case of most vul-
nerable households. In Argentina, the size of
energy subsidies has been growing up to 2.8%
of GDP in 2014. The substantial increase in
energy tariffs that has occurred since 2016
brought down the weight of such subsidies to
1.1% of GDP in 2019, though it went up again
to 2.2% of GDP in 2020 vis-à-vis a reduction in
the level of energy tariffs. The purpose of this
paper is to put forward a new mechanism for
subsidies focalization which is more efficient to
reduce the burden on the national budget while,
at the same time, is socially fair to allow low-
income consumer access to a basic electricity
service. Combining both energy policy and
social policies in Argentina, the authors suggest
the implementation of the so-called Programa
Energizar, which would be made of a fixed
discount out of the monthly electricity bill of
most vulnerable households. Such a discount
would become effective through the use of the
existing Tarjeta Alimentar, which is oriented
towards the purchase of goods and services
30
of low-income consumers. Any further saving
in energy consumption could be used to smooth
out seasonal variations in consumption and/
or be used towards the purchase of additional
goods and services, which would represent and
incentive towards energy efficiency measures in
vulnerable households.
Keywords: Energy, Tariff focalization, Subsidies,
Efficiency & Equity, Argentina
INTRODUCCIÓN
El acceso a un servicio eléctrico mínimo se
considera un derecho humano básico y así se
consagra en la Constitución Nacional de algu-
nos países. Los costos de la electricidad,
constituyen con frecuencia una barrera que
impide a los sectores más pobres acceder a
los servicios de electricidad. Se requiere, enton-
ces, proporcionar subsidios que permitan a
los consumidores sin recursos adecuados,
el acceso a un servicio eléctrico digno. La
Agencia Internacional de Energía (IEA 2021)
define un subsidio a la energía como cualquier
medida gubernamental referida primariamente
al sector energético que disminuya el costo de
la producción energética, aumente el precio
recibido por los productores de la misma o
reduzca el precio que pagan los consumidores.
Para no desperdiciar recursos públicos o
estimular innecesariamente el consumo, los
subsidios deben ser focalizados, es decir, que
deberían tener acceso a ellos solamente quienes
realmente los necesiten. Se requiere, entonces,
determinar quiénes deben acceder a los sub-
sidios, lo que requiere estudios que permitan
identificarlos, dar seguimiento a los subsidios
otorgados e identificar posibles abusos para
erradicarlos (Pinzón, 2015).
En algunos países, los subsidios dependen
predominantemente del sitio donde vivan los
receptores del subsidio; en otros, dependen
del nivel de consumo mensual. Por lo general,
también se subsidian los consumos en zonas
no interconectadas o se suelen proporcionar
subsidios a segmentos particulares de la población
(jubilados, por ejemplo) o a algunos tipos
de consumo eléctrico (por ejemplo, electricidad
para irrigación o para agua potable).
La falta de actualizaciones tarifarias y la exis-
tencia de pérdidas no técnicas elevadas (robos
de energía) constituyen formas opacas e inefi-
cientes de subsidiar. En particular, la falta de
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actualización y adecuación tarifaria proporciona
subsidios generalizados y regresivos ya que se
benefician más a quienes más consumen. Lo
mismo podría afirmarse de rebajas impositivas
a elementos de la cadena de suministro eléctrico.
Sería deseable que los subsidios tengan el me-
nor impacto posible sobre las finanzas públicas.
Por esta razón, son preferibles los subsidios de
carácter solidario siempre que ello no afecte
la competitividad de los sectores productivos
1
.
También sería deseable que las fuentes de fi-
nanciamiento de los subsidios estén claramente
determinadas para no afectar las finanzas de
las empresas eléctricas y reducir así su capa-
cidad para proporcionar un servicio adecuado.
El presente estudio realiza una revisión temática
sobre la cuestión de los subsidios a la electrici-
dad, analizando las características e impactos
que estos pueden tener, se aborda luego el tema
de las tarifas sociales de manera más específica,
se muestran algunos ejemplos de implementa-
ciones de subsidios y tarifas sociales en algunos
países de América Latina para luego describir
las experiencias recientes de tarifa social y
tarjeta alimenticia, sobre las cuales se basa la
propuesta de implementación del Programa
Energizar de focalización en tarifas eléctricas.
Para completar el análisis en un apéndice
se presenta la experiencia de programas de
facturación flexible basados en sistemas de pre-
pago de la energía presentando los casos
de Sudáfrica, Colombia y el piloto realizado
por EDENOR en la República Argentina.
1 Con todo, hay que tener en cuenta que la Ley Eléctrica
24065 promulgada en el año 1992 y que dispuso las nuevas
reglas de juego en el mercado eléctrico en la jurisdicción
nacional establece que el marco tarifario debe ser justo
y razonable, y en su artículo 44 afirma que “Ningún
transportista ni distribuidor podrá aplicar diferencias en
sus tarifas, cargos, servicios o cualquier otro concepto
excepto que aquéllas resulten de distinta localización,
tipo de servicios o cualquier otro distingo equivalente que
razonablemente apruebe el ente”.
CONSUMO RESIDENCIAL DE ELECTRICIDAD
Según datos de OLADE (2020), América Latina
muestra un crecimiento del 29.6% del consumo
residencial de electricidad en los últimos diez
años. En el caso de Argentina el crecimiento
fue del 26.4%. Sin embargo, en ambos casos
dicho crecimiento se vio atenuado a partir del
año 2016 debido a los aumentos tarifarios
que tuvieron lugar y a la crisis económica que
motivaron un uso más racional del recurso.
En América Latina, el consumo residencial
tiene una participación promedio estable del
25%, dentro del consumo total de electricidad.
En Argentina la participación es del 29%, en
Brasil (22%), México (18%) y Chile (15%)
(OLADE, 2020).
En términos del consumo residencial per cápita
mensual se destacan Uruguay, Venezuela y
Argentina con 104 kWh/mes, 92 kWh/mes y
84 kWh/mes respectivamente; Chile con
61 kWh/mes y Brasil con 54 kWh/mes se en-
cuentran levemente por encima del promedio
de la región el cual asciende a 49 kWh/mes,
mientras que Colombia, México, Ecuador, Perú
y Bolivia se encuentran por debajo del mismo.
COMPONENTES DE LAS TARIFAS
Las tarifas de usuarios residenciales atendidos
por distribuidoras del servicio público de
distribución constan de tres partes: energía y
potencia (precio mayorista), componente de
transmisión, componente de distribución (valor
agregado de distribución). Estos componentes
según la estructura tarifaria pueden trasladarse
a los usuarios residenciales a través de cargos
fijos, cargos por energía consumo, o ambos.
Las tarifas aplicables a los usuarios residen-
ciales de cada país y en particular de la región
de América Latina y el Caribe dependen de
diversos factores tales como la composición de
la matriz energética, los niveles de subsidios a
los costos mayoristas, la forma de remunerar
32
los costos de transmisión y el valor agregado
de la componen-te de distribución. Este último
dependerá entre otros elementos de la densidad
poblacional y características geográficas del área
donde preste el servicio cada empresa hasta
de la rentabilidad regulada que establezca cada
organismo de control para las mismas. A su vez,
la estructura tarifaria determina de qué forma
y a través de cuáles cargos dichas componentes
se transfieren al usuario y cuál es, si corresponde,
la carga impositiva aplicable.
En la literatura sobre el tema de principios de
tarificación, así como en las regulaciones de base
de la mayoría de los países se establece que las
tarifas deben ser justas y razonables para los
usuarios y deben permitir que las empresas
prestadoras del servicio obtengan una tasa de
rentabilidad que les permita brindar el servicio
de modo eficiente y eficaz, y a su vez, en muchos
de ellos se prohíbe explícitamente el uso de
subsidios cruzados (CEPAL, 2020).
En Argentina, la facturación está compuesta
por un cargo fijo, y un cargo variable ambos
en función de la energía mensual consumida.
El impuesto al valor agregado es del 21% y
según la jurisdicción, pueden agregarse tributos
provinciales y municipales, los cuales ascienden
la carga impositiva a aproximadamente 32%.
Además de la tarifa de uso residencial, existe
la tarifa de uso residencial con tarifa social y
tarifa de uso residencial de entidades de bien
público. La Tarifa Social apunta a cuidar a los
sectores más vulnerables otorgándoles un des-
cuento en el costo del servicio. Desde el año 2019
y en virtud del Consenso Fiscal suscripto el 13
de septiembre de 2018 y aprobado mediante la
Ley N° 27.469, cada jurisdicción define la
Tarifa Social en función de las condiciones
socioeconómicas de los usuarios residenciales.
Los esquemas tarifarios varían entre las distin-
tas jurisdicciones y mientras que, en algunas
de ellas, las tarifas siguen bloques crecientes
que benefician a los pequeños consumidores,
en otras, los bloques introducen distorsiones ya
que los consumidores menores enfrentan
tarifas más altas.
Al respecto, la Corporación Andina de Fomento
(CAF, 2018) destaca a la sustentabilidad, la
eficiencia y la protección como los principios
de la buena regulación tarifaria en los secto-
res de distribución de electricidad y gas.
TIPOS DE SUBSIDIOS A LA ELECTRICIDAD
Los subsidios pueden ser catalogados de dis-
tintos modos, según se intente identificar al
beneficiario de los mismos, la forma en que se
imputan, la fuente de financiación que los genera
o el efecto que se persigue.
En función del efecto que tengan sobre el precio
final del bien o del servicio considerado, los
subsidios pueden ser directos o indirectos.
Las transferencias financieras directas son los
subsidios más simples, que buscan reducir el
precio al consumidor en la tarifa del servicio
o reducir la carga de los costos para el pro-
ductor cada vez que se compra una unidad
de energía. Estos subsidios tienen efectos
medibles sobre los precios finales de los bienes,
permitiendo establecer con mayor eficacia el
impacto que generan en términos financieros
(Banco Mundial, 2005).
En algunos países, los
subsidios dependen
predominantemente del
sitio donde vivan los
receptores del subsidio;
en otros, dependen del
nivel de consumo
mensual.
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De la misma forma, algunos beneficios en los
regímenes impositivos pueden tomar la forma de
exenciones de impuestos específicos o generar
un saldo positivo bajo forma de crédito fiscal.
El mismo criterio se aplica cuando se consi-
deran instrumentos comerciales como tarifas,
cuotas o restricciones.
IMPACTOS ECONÓMICOS DE LOS SUBSIDIOS
Más allá de todas las relaciones que puedan
establecerse entre la eficiencia y la aplicación
de los subsidios, su uso tiene efectos concretos
y visibles sobre algunas variables macroeco-
nómicas y sobre la distribución del ingreso.
Las industrias en red como la distribución de
electricidad son propensas a la concesión de
subsidios por la preponderancia de altos costos
fijos, costos no atribuibles y la elevada inten-
sidad de uso de capital y larga vida útil. Una
proporción elevada de costos fijos significa que
la fijación de precios sobre la base del costo
marginal no permite necesariamente la recu-
peración total de los costos a corto plazo, lo que
justifica la realización de transferencias oficiales,
a la vez que una proporción elevada de costos no
atribuibles incorpora considerable discreción en
las asignaciones, lo que hace atractivo, en términos
políticos, utilizar a las tarifas para financiar
objetivos sociales. Además, la elevada intensidad
del capital y su larga vida útil, incentiva a diferir
los gastos financiando de manera insuficiente
las operaciones en marcha y postergando las de
mantenimiento, cuyo efecto negativo es gradual
(Banco Mundial, 2005).
En lo que respecta a sus efectos distributivos,
un subsidio al consumidor o productor tiene
como efecto la reducción del precio de la elec-
tricidad, generando un consecuente aumento de
demanda y, por lo tanto, cambios en la distribu-
ción de recursos en la economía. En el caso de
un consumidor, se generan un efecto renta y un
efecto sustitución ya que el individuo dispone,
luego del cambio en los precios relativos, de un
mayor ingreso que puede ser gastado en mayores
cantidades de otros bienes o del bien en cuestión
(BID, 2006).
En el caso de los subsidios cruzados, la interac-
ción de las elasticidades-precio de los grupos
de usuarios implicados determinará el impacto
distributivo total. En términos generales, el con-
sumo del grupo subsidiado debería aumentar
de acuerdo con su elasticidad mientras que
la demanda del grupo que subsidia debería
disminuir. Cuando los subsidios cruzados for-
man parte de un plan nacional para uniformar
tarifas, también existen consideraciones distri-
butivas en cuanto el costo de la electricidad
difiera según la región y la facilidad con la que
se acceda a ella.
En términos macroeconómicos, por lo general,
los subsidios son transferencias que realiza el
gobierno a partir de su presupuesto o de parti-
das específicas. Si la carga del subsidio aumenta
el déficit presupuestario público, entonces
habrá que ver como se está financiando y cuál
es el costo que tendrá en el futuro. Indepen-
dientemente de la fuente de financiación, la
aplicación de este instrumento repercutirá de
una forma u otra sobre el consumo, la inversión
y el ahorro (BID, 2006).
Las industrias en red
como la distribución
de electricidad son
propensas a la concesión
de subsidios.
34
TARIFAS SOCIALES
Se entiende por tarifa social a los subsidios
dirigidos mediante focalización explícita a cier-
tos sectores de la población con el objetivo
de facilitar el acceso o consumo de ciertos
servicios públicos que se consideran relevantes
para su bienestar. Para simplificar la discusión,
consideraremos que la población objetivo de
estas tarifas sociales es un grupo de hogares que
son considerados pobres. Ello supone poseer
la necesaria capacidad de identificación de este
grupo poblacional, es decir su focalización como
grupo objetivo.
Focalización y errores de exclusión e inclusión
Un mecanismo de focalización consiste en un
diseño administrativo que determina cuáles
hogares son elegibles como beneficiarios de
cierto programa en el que se enmarca una tarifa
social. Consecuentemente, en este contexto
sería deseable que un mecanismo de focaliza-
ción identifique como beneficiarios a todos los
hogares pobres y a ningún hogar no pobre. La
implementación práctica de un mecanismo de
focalización está sujeta a dos tipos de errores
de clasificación: identificar como beneficiario a
un hogar no pobre o identificar como no bene-
ficiario a un hogar pobre.
Es decir que, para cuantificar la magnitud de
estos errores de clasificación, se definen dos
medidas: el error de inclusión, que es el porcen-
taje de no pobres en el total de beneficiarios, y
el error de exclusión, que es el porcentaje de
pobres que no son beneficiarios. El error de in-
clusión mide “filtraciones” de beneficios hacia
hogares que no forman parte de la población
objetivo, mientras que el error de exclusión
es una medida de desempeño del mecanismo
de focalización en términos de su eficacia en
alcanzar a los hogares de esa población objetivo.
Naturalmente, la elección de un mecanismo
depende de sopesar los costos que estos errores
de clasificación implican (sociales y políticos) a
la luz de los costos administrativos de imple-
mentar los distintos mecanismos de focalización
(Banco Mundial, 2005).
En la práctica pueden diferenciarse dos tipos
de mecanismos de focalización. Los mecanis-
mos de selección administrativa se basan en
atributos particulares para determinar si un
hogar es o no beneficiario. La selección admi-
nistrativa puede depender de una sola variable
(por categoría, localización o composición del
hogar) o múltiples (comprobación de medios
de vida asociados al ingreso). El reto estriba en
identificar la variable categórica que prediga
adecuadamente la pobreza. A modo de ejemplo,
los mecanismos de focalización geográfica uti-
lizan criterios de localización para decidir
quienes reciben subsidios (por barrios, ciudades,
etc.). La focalización geográfica puede funcionar
si los hogares pobres y no pobres habitan en
zonas diferentes y sustituye al estatus del in-
greso (Banco Mundial, 2005), pero no podría
funcionar cuando ambos tipos de hogares
habitan en una misma zona geográfica, cuya
característica es la más predominante en los
países de América Latina.
El otro mecanismo de selección administrativa
se basa en la comprobación previa de medios
de vida o ingresos, en donde la determina-
ción de si el hogar es o no elegible para recibir
el subsidio se basa, justamente, en comprobar
la presencia de ciertas características del hogar
o sus integrantes relacionadas con los ingre-
sos familiares, pero cuya verificación sea más
fácil o menos costosa que la verificación de
esos ingresos (nivel educativo del jefe de hogar,
características de la vivienda, etc.). Hay que
tener en cuenta que la comprobación previa
de los medios de vida, si bien es un mecanismo
más eficiente, aumenta significativamente los
costos administrativos y los errores de exclusión.
(Banco Mundial, 2005).
Con frecuencia se ofrecen descuentos a hogares
con pensionados, veteranos de conflictos bélicos,
estudiantes o refugiados sin que se discrimine
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si son pobres o no. Otro sustituto que se utiliza
en ocasiones para dirigir los subsidios es el
tamaño de los hogares, bien sea escogiendo
familias grandes o pequeñas o suministrando
descuentos mayores a familias numerosas.
Otro tipo de mecanismo de focalización es el
de los mecanismos de autoselección, donde el
propio comportamiento o las decisiones de los
hogares determinan si los mismos son bene-
ficiarios o no. Por ejemplo, los mecanismos de
focalización en base a umbrales de consumo
son auto-selectivos, en el sentido de que son las
propias decisiones de consumo del hogar las
que determinan si este recibe un subsidio o no
(por ejemplo, una tarifa menor si consume por
debajo de cierto umbral) (Banco Mundial, 2005).
Permitir a los hogares seleccionar ellos mismos
el sistema de subsidio escogiendo un nivel de
servicio, puede ser un enfoque alternativo de
focalización. Las modificaciones más prome-
tedoras son las que implican una transición
de tarifas basadas en consumo, en la cual
se subsidia parte del consumo de todos los
consumidores, a una tarifa basada en volumen,
en la cual se subsidia exclusivamente a los
hogares cuyo consumo es menor a un cierto
umbral (Banco Mundial, 2005).
El diseño de un esquema particular de tarifa
social implica definir un mecanismo de focali-
zación, como los discutidos en los párrafos
anteriores, y determinar la estructura de
subsidios y su correspondiente financiamiento.
Para evaluar comparativamente el impacto dis-
tributivo de distintos esquemas de tarifa social,
es necesario contar con una medida del subsi-
dio (positivo o negativo) que recibe cada hogar
bajo cada alternativa.
La focalización sobre la base de las cantidades
consumidas construida en torno a la estructura
tarifaria por bloques crecientes de consumo, es
el enfoque más común en la concesión de subsi-
dios y es, por lo general, regresiva (pues beneficia
relativamente menos a los pobres) a causa de
la débil relación entre consumo e ingresos y
de las consabidas dificultades de acceso a los
servicios de los sectores de la población con
menores ingresos. Bajar el umbral del subsidio
es la solución más común que se plantea, lo
que significa reducir el tamaño del primer
bloque de la tarifa y restringir el subsidio a ese
bloque únicamente. Aunque lo cierto es que
los segmentos más pobres tienden a utilizar
dispositivos electrodomésticos ineficientes que
demandan mayores cantidades de energía
pero que resultan más baratos al momento de
su adquisición.
Son considerables las ganancias en cuanto a
progresividad cuando se utiliza la focalización
administrativa sobre la base de estrategias de
comprobación previa de medios de vida, en
particular cuando se compara con estrategias
simplistas tales como la basada en umbrales de
consumo. Sin embargo, esto plantea un enorme
desafío para la adopción de esquemas de tarifas
Tarifa social = subsidios
dirigidos mediante
focalización explícita a
ciertos sectores de la
población con el objetivo de
facilitar el acceso o consumo
de ciertos servicios públicos
que se consideran relevantes
para su bienestar.
36
sociales, ya que los logros en términos de me-
joras de bienestar dependen de una adecuada
implementación, lo cual, a la luz de estos resul-
tados, requiere un esfuerzo considerable en
términos de focalización. El esfuerzo no se limita
al diseño en sí del mecanismo, sino también
a los costos administrativos asociados a la
implementación de este tipo de instrumentos
de focalización (Banco Mundial, 2005). Cabe
destacar que iniciar la focalización tarifaria
procurando identificar hogares de ingresos
altos resulta operativamente más complicado
debido a la confidencialidad de los nuevos datos
a conseguir además que puede contribuir a
incrementar los errores de exclusión mientras
que identificar a los hogares de ingresos más
bajos, por ejemplo, a través de información
ya existente proveniente de bases de datos de
beneficiarios de programas sociales puede re-
sultar es más factible de implementar además
de reducir tales errores de exclusión. En esta
última opción se basa el Programa que se propone
en el presente documento.
La focalización es fundamental para “encontrar”
aquellos que deben ser beneficiarios, de manera
tal de dirigir los subsidios estatales destinados
al beneficio en su totalidad hacia quienes lo ne-
cesitan y evitar dispendios de fondos públicos.
También es necesaria para evitar el otorgamiento
de subsidios, pagados por todos los ciudadanos,
a personas que no lo necesitan. Siguiendo ese
razonamiento, resulta necesario que la Tarifa
Social contemple como destinatario principal a
los hogares o familias y no únicamente a los
titulares, considerando la situación de todos los
habitantes del mismo y la cantidad de personas
que allí viven, puesto que el consumo de electri-
cidad se encuentra estrechamente vinculado a
la cantidad de usuarios y las características de
la vivienda.
En vista de la experiencia internacional, parece
viable la posibilidad de adoptar una estrategia
más amplia de políticas sociales, en la que los
costos elevados de detectar con más precisión a
los hogares más necesitados puedan compartir-
se entre varios programas del gobierno, lo cual
también habla de la necesidad de evaluar a las
tarifas sociales en un marco más general de
políticas públicas.
Como se ve, la implementación y posterior
evaluación de un esquema de tarifas sociales
requiere cotejar una multitud de dimensiones
tecnológicas, financieras, sociales y políticas.
Para que la implementación de una tarifa social
sea exitosa, será necesario no sólo definir
claramente el alcance y fin de la misma, su
fuente de financiación y el marco de distribución
respectivo, sino también minimizar los costos
de transacción existentes.
Mecanismos de financiación de las tarifas
sociales
Se pueden considerar 3 tipos de mecanismos de
financiación de los subsidios: (i) las transferencias
de fondos públicos (que pueden socavar los
incentivos pues pueden ser absorbidos por las
ineficiencias de las empresas), (ii) los subsidios
cruzados entre grupos de consumidores (que
pueden crear distorsiones en la fijación de
precios) y (iii) los subsidios sin financiación
(que conllevan el agotamiento del stock de
capital y el consiguiente deterioro en la calidad
del servicio y la menor ampliación de la cober-
tura del servicio).
BREVE ANÁLISIS DE LOS ESQUEMAS DE TARIFA
SOCIAL VIGENTES EN ARGENTINA
Tomando como referencia información de
CAMMESA (2022), para fines del año 2015, los
usuarios del sistema eléctrico pagaban el 13.8%
del costo promedio de generación de la energía
que consumían, el restante 86% era subsidiado
por el Estado Nacional. Más recientemente, para
fines del 2021, y luego de varios intentos de
adecuación tarifaria en el ínterin, los usuarios
del sistema eléctrico pagaban el 36.8% del
costo promedio de generación de la energía que
consumían.
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Figura 1. Costo de generación eléctrica pagado por la demanda [%]
Fuente: CAMMESA, 2022.
140
120
100
80
60
40
20
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
106
115
96
74
71
74
53
36
28
31
21
18
25 24
17
14
29
49
54
64
54
37
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En relación a las finanzas de los hogares y
partiendo desde el 2001, las tarifas de electri-
cidad representaban un peso cada vez menor
del presupuesto familiar llegando a valores míni-
mos en el año 2015 (Juárez, 2019). En efecto,
en el año 2004 el porcentaje que las familias
destinaron al pago de los servicios fue del 2.6%
de sus ingresos, mientras que en el año 2015
un hogar promedio destinaba el 0.7% de sus in-
gresos al pago de sus consumos de energía
eléctrica y gas. No obstante, la situación se
revirtió a partir del 2016 con los aumentos
tarifarios que tuvieron lugar a partir de ese
año. En efecto, a partir de información prove-
niente de la Encuesta Nacional de Hogares
(ENGHO), Balestro y Margulis (2020) encontra-
ron que la incidencia del gasto en electricidad
sobre el gasto total de los hogares (total nacional)
subió al 2.2% para el periodo 2012/13 y al 5.3%
para el periodo 2017/18.
En diciembre del 2015, el gobierno de turno
declaró la emergencia en el sector eléctrico
nacional
2
, lo que motivó la implementación de
la Resolución del entonces Ministerio de Energía
y Minería N° 7/2016 que estableció un régimen
tarifario de transición y la implementación de
un Régimen denominado “Tarifa Social”
3
, con la
intención de morigerar el impacto de los incre-
mentos sustanciales de las tarifas en los grupos
más vulnerables.
Para el año 2015, los dos deciles más ricos de
la población acumulaban el 21.1% de los subsi-
dios al consumo eléctrico, mientras que el 20%
más pobre acumulaba el 18.3%, esto indica que
el esquema tarifario vigente hasta el año 2015
estaba distribuido en forma relativamente equi-
tativa, aunque no se concentraba, en términos
absolutos, en los estratos de la población con
menos recursos (Juárez, 2019). Lamentablemente
2 http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/
255000-259999/256978/norma.htm
3 http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/
255000-259999/258214/texact.htm
38
no se disponen de mediciones recientes que
permitan actualizar este tipo de información y
comparar su evolución más reciente.
Así mismo, la magnitud de los subsidios a la
energía fue cobrando un peso cada vez mayor
del presupuesto nacional llegando a represen-
tar el 2.8% del PBI en 2014, superando en un
14% el déficit primario de 2014 y alcanzando el
67% del déficit financiero de la administración
pública nacional en dicho año. Como contracara
de los sustanciales aumentos de tarifa gene-
ralizados antes mencionados, a partir del 2016,
el peso de estos subsidios se atenuó en términos
del PIB, alcanzando un nivel del 1.2% en el 2017,
1.3% en el 2018, y 1.1% del PIB en el 2019,
aunque a partir de ese año la situación se
revirtió llegando al 2.2% del PIB en el 2020.
Esquema tarifario en la Argentina
En Argentina, la factura de electricidad tiene tres
componentes principales, y de la suma de esos
tres componentes surge la tarifa final a pagar por
el usuario:
Precio Mayorista de la Energía: Es
el precio que paga el Distribuidor en el
Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) para
adquirir la energía que utilizará para pro-
veer del servicio de electricidad a todos
sus usuarios. El Estado Nacional determina
semestralmente el precio promedio de
generación (similar para todos los usua-
rios del país). La diferencia entre el costo
real de generación de la energía y el precio
promedio que pagan las distribuidoras
para brindar el servicio residencial es sol-
ventada con fondos públicos. En el caso de
la tarifa social esa diferencia es aún mayor.
Valor Agregado de Distribución (VAD):
Se relaciona con los costos de las distri-
buidoras para llevar la electricidad a sus
clientes y varía según la categoría tarifaria
en la que se encuentre el usuario de acuer-
do a su consumo. Es definido por los Entes
Reguladores Provinciales y el ENRE en su
área de competencia.
Impuestos: Las distribuidoras son agentes
de retención de impuestos nacionales,
provinciales y eventualmente de tasas
municipales.
Existen numerosas maneras de efectivizar el
subsidio, a través de descuentos en la factura (Tarifa
Social Provincia Santa Cruz, Corrientes y Salta),
del otorgamiento de bloques de energía gratuito
o combinado con bloques de energía gratuito con
descuentos proporcionales para los consumos
subsiguientes, o a través de transferencias mone-
tarias directas a los beneficiarios.
Las transferencias monetarias focalizadas no
asignadas a fines específicos pueden distorsionar
las decisiones sobre consumo de los hogares, al
no relacionar el consumo de energía al subsidio
que se recibe. Además, resultan difíciles de ser
implementadas debido a que los aumentos
en la factura de servicios públicos pueden ser
superiores a la transferencia en efectivo de la
compensación, por lo que este sistema no resul-
ta ser el más adecuado para subsidiar el servicio
de electricidad.
Considerando que las facturas tienen un com-
ponente que es dispuesto por cada Provincia,
un componente fijado por el Estado Nacional,
e impuestos dirigidos a organismos recauda-
dores nacionales, provinciales y a municipios,
resulta dificultosa la implementación de des-
cuentos en las facturas, puesto que debería
coordinarse con diferentes organismos para
transferir los subsidios, en cambio al considerar
en el beneficio al precio mayorista, se produce
un descuento automático a la Distribuidora
cuando adquiere la energía en el mercado
mayorista, debiendo el Estado Nacional dirigir-
se únicamente a dicho mercado para realizar
las compensaciones pertinentes.
UNA PROPUESTA DE FOCALIZACIÓN EN TARIFAS ENERGÉTICAS: EL PROGRAMA ENERGIZAR
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Implementación de la Tarifa Social
La tarifa social federal implementada en 2016
tuvo como principal finalidad, además de mitigar
los efectos económicos que pudieran producir
los aumentos de las tarifas en los usuarios más
pobres, el de redireccionar los aportes del Estado
Nacional, que estaban dirigidos a todos los
usuarios, pero beneficiaban en mayor medida a
los sectores más acomodados (medios y altos),
hacia sectores de la población considerada
vulnerable. Sin embargo, los resultados fueron
opuestos a los esperados: mientras que los dos
deciles de mayores ingresos recibieron más del
30% de los subsidios, los hogares de los dos
deciles de menores ingresos absorbieron apenas
un poco más del 10%.
En Argentina se decidió por el sistema de
bloques de consumo gratuito combinado
con bloques con descuento. Se dispuso un
sistema compuesto por la bonificación del
precio mayorista de la energía de un bloque de
150 kWh/mes, considerando dicha cantidad
como el promedio de consumo de electricidad
de una familia tipo (MINEM, 2018) que cuenta
con servicio de gas natural de red (para las
Provincias que no cuentan con dicho servicio
se otorgó un bloque gratuito de energía de
300 kWh) para luego aplicar sobre el consumo
excedente precios descontados (allowances)
que paulatinamente convergerían a un único
precio
4
.
Los usuarios que lograran una reducción en su
consumo de 20% o más (respecto del mismo
período del año 2015) obtendrían un descuento
del 10% sobre el precio estacional.
4 Véase: Resolución MEyM N° 111/16 aplicable a las
Provincias de Misiones, Chaco, Formosa y Corrientes:
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/
260000-264999/262394/norma.htm
Figura 2. Esquema de bonificación de la Tarifa
Social
Fuente: MEyM (2017)
A partir de la implementación del mecanismo de
Tarifa Social, el Estado Nacional tomó a su cargo la
compensación de las diferencias que surgían por
la adquisición por parte de las Distribuidoras de la
energía en el MEM y lo que pagaban los usuarios
beneficiarios en su tarifa final (diferencia entre
el precio estacional de la energía que pagaba la
oferta y la que pagaban los beneficiarios en su
factura final).
Sin embargo, cuando se avanzó con el Consenso
Fiscal aprobado por la ley 27.469 se estableció
que los costos de la aplicación de la Tarifa Social
serían asumidos por las Provincias a partir del
1 de enero de 2019. El Estado Nacional a partir
de dicha fecha, dejó de financiar la Tarifa Social
y son las Provincias quienes pueden definir los
montos a reconocer, la fuente de financiamiento
y, sobretodo el mecanismo de asignación, que
puede ser redefinido a partir de las particulari-
dades locales, lo cual agregó mayor complejidad
al esquema de coordinación tarifaria federal.
% de descuento sobre
el precio en el MEM
Paga el 50%
del precio
050 100 150 200 250 300 350
kWh/mes
Bloque gratuito
150 kWh/mes
(NEA: 300 kWh/mes)
Excedente entre
bloque gratuito y
2x bloque gratuito
100%
50%
0%
BONIFICACIÓN POR
TA RIFA SOCIAL
40
Mecanismos de asignación de la Tarifa Social
Los criterios de elegibilidad en la tarifa social
se basaron en identificar jubilados, mono-
tributistas, beneficiarios de pensiones que no
superen dos salarios mínimos, titulares de
programas sociales y regímenes especiales,
excluyéndose a titulares de más de un inmueble,
de automóviles de hasta 10 años de antigüe-
dad o de embarcaciones de lujo o aeronaves.
Además, se estableció un sistema de compro-
bación previa de los medios de vida y se utilizó
el mecanismo de georreferenciación para iden-
tificar áreas de bajos recursos en barrios
populares u hogares con necesidades básicas
insatisfechas
5
.
Para el mes de marzo de 2019, el ENRE registró
un total de 1.186.227 usuarios residenciales
de EDENOR y EDESUR beneficiarios de Tarifa
Social, sobre un total de 4.823.645, lo que
representa el 24.6% del total de los usuarios
residenciales de las Distribuidoras. La Ciudad
de Buenos Aires tiene 1.494.028 usuarios, de
los cuales 154.059 son beneficiarios de la Tarifa
Social, lo que representa un 10.3% del total.
Por otro lado, la Provincia de Buenos Aires tie-
ne 3.329.617 usuarios, de los cuales 1.032.168
cuentan con el beneficio de Tarifa Social, es
decir, el 31% de los usuarios de electricidad
de la Provincia de Buenos Aires cuentan con
Tarifa Social. El 87% de la totalidad de la
Tarifa Social corresponde a usuarios del AMBA
(Área Metropolitana de Buenos Aires, Provincia
de Buenos Aires).
Alcances y limitaciones de la Tarifa Social en
urbanizaciones informales
Giuliano, F., Lugo, M.A., Masut, A. y Puig, P. (2020),
analizaron los efectos distributivos de la reduc-
ción de los subsidios energéticos en Argentina
desde 2016 utilizando datos de encuestas y
registros administrativos del AMBA. En el ejer-
5 Para mayor información puede consultarse:
https://www.argentina.gob.ar/enre/tarifa-social .
cicio realizado consideraron la presencia de la
Tarifa Social, por lo que analizaron qué tan bien
la focalización funcionó. Hallaron que la tarifa
social es relativamente favorable a los pobres,
con una cobertura significativamente mayor
entre los hogares más pobres, sin embargo,
también encontraron que hay algunos errores
de exclusión en los deciles de bajos ingresos y
grandes errores de inclusión en los deciles de
ingresos medios y altos, por lo que sugieren
trabajar en reducir los errores de inclusión
y exclusión. Para ello, se debe revisar la pobla-
ción objetivo con base en la identificación de
aquellos hogares que realmente necesitan el
apoyo y maximizar la precisión de la focalización
mediante la aplicabilidad de los criterios de
elegibilidad bien enfocados. Así mismo, el estudio
mostró que la incidencia distributiva del sub-
sidio no parece haber cambiado sustancialmente.
Extendiendo el trabajo previamente citado a las
provincias argentinas, y separando a los hogares
en 3 grupos de ingreso; el grupo de ingresos
bajos (deciles 1 a 4), de ingresos medios (deciles
5 a 7) y el de altos ingresos (deciles 8 a 10) se
puede observar el subsidio eléctrico mensual
estimado por hogar promedio y el porcentaje del
ingreso familiar del gasto en electricidad según
las categorías de ingreso utilizadas por provincia.
La priorización de
focalización tarifaria hacia
los sectores más vulnerables
del Programa Energizar
busca reducir la pobreza
energética promoviendo
un mayor sentido de
equidad social.
UNA PROPUESTA DE FOCALIZACIÓN EN TARIFAS ENERGÉTICAS: EL PROGRAMA ENERGIZAR
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Figura 3. Subsidio eléctrico mensual estimado y porcentaje del ingreso familiar del gasto en
electricidad (eje izq.) por hogar promedio por categorías de ingreso y provincia, (AR$ por mes y %)
Fuente: Elaboración propia en base a SE (2020).
8%
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
% sobre ingreso total familiar
Pesos por mes
Cuyo Noreste Noroeste
El color menos intenso para cada región representa a los ingresos más bajos, mientras que el más intenso a los ingresos más altos.
Pampeana PatagoniaGBA
Mendoza
San Juan
San Luis
Gran Buenos Aires
Chaco
Corrientes
Formosa
Misiones
Catamarca
Jujuy
La Rioja
Salta
Santiago del Estero
Tucumán
Buenos Aires
Córdoba
Entre Ríos
La Pampa
Santa Fe
Chubut
Neuquén
Río Negro
Santa Cruz
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
Se concluye que la asignación de subsidios
eléctricos se concentra en los principales centros
de consumo por contar con mayor población,
lo que significa que la participación de cada
tipo de hogar (decil de ingreso) en los subsi-
dios estaría fuertemente relacionada con la
cantidad de hogares de cada estrato. Ello se
debe a que los mecanismos de asignación del
subsidio no contemplan una distinción de
acuerdo al nivel de ingresos de los hogares.
Ambos estudios citados no contemplan un
análisis más micro en el que se consideren
las características de las conexiones a la red
eléctrica ni patrones de consumo de energía de
los hogares carenciados.
Según el Relevamiento de Asentamientos In-
formales, realizado por la Organización Techo
Argentina (2018) a nivel nacional al año 2016,
hay un total de 3.968 asentamientos y villas,
con 828.000 familias. Así mismo, en todo el
territorio nacional el 59% de los asentamientos
informales cuenta con la mayoría de sus familias
conectadas de forma irregular a la red pública
de energía eléctrica, lo que comúnmente se
denomina como hogares ‘enganchados’ a la red.
El 32% de los barrios cuenta con acceso formal
a la red pública de energía eléctrica con medidor
domiciliario en la mayoría de sus hogares, lo
que implica poseer un medidor en cada hogar,
recibir y pagar la factura eléctrica, al igual que
en los barrios formales. En el 5,5% de los
barrios, la principal fuente de energía eléctrica
es la red pública con medidor comunitario o
social, es decir, un medidor compartido por
varios hogares. Y, finalmente, el resto de los
42
casos no cuenta con información, tiene otra
condición o no cuenta con energía eléctrica.
Por otro lado, en la provincia de Buenos Aires
existen alrededor de 1.435 barrios informales,
donde viven 426.688 familias. Del total de
barrios, un 59% presentan conexiones irregu-
lares al servicio de energía eléctrica, un 6%
cuenta con medidores comunitarios y un 34%
con medidores individuales (Techo, 2018).
Por su parte, la conjugación de un parque
de electrodomésticos de baja eficiencia (por
antigüedad o por tipo de tecnología) y la depen-
dencia absoluta hacia la energía eléctrica (por
la falta de redes de gas natural) resulta en
elevados consumos eléctricos en los grupos
más vulnerables, refutando la supuesta corre-
lación lineal y positiva entre mayores ingresos
y mayores consumos. Dicho problema redunda
en facturas abultadas y en la saturación de las
redes de distribución, lo cual retroalimenta
las problemáticas de acceso a la energía, dan-
do lugar al concepto de pobreza energética
(Dehays y Schuschny, 2018).
Tabla 1. Determinación del consumo base de 150 kWh/mes para la Tarifa Social Federal
Ítem Potencia (W) Cantidad Horas/día Número
días/mes
Consumo
kWh/mes)
Lamparitas de luz 40 5 4 30 24
Lavarropas semi automático 200 1 2 20 8
Televisor 20” 150 1 3 30 14
Computadora 200 1 3 20 12
Radio/reproductor 60 1 4 30 7
Estufa a cuarzo 1200 1 0,5 10 6
Ventilador 100 2 2 10 4
Heladera 150 1 12 30 54
Aire acondicionado (2200 frig.) 1350 1 0,4 10 5
Microondas 800 1 0,5 20 8
Plancha/licuadora 800 1 1 10 8
Total 150
Fuente: Ex Ministerio de Energía y Minería (2018)
Con un mayor nivel de detalle, si analizamos
la estimación realizada por el entonces Minis-
terio de Energía y Minería (MINEM, 2018) del
bloque gratuito de 150 kWh/mes, es posible
verificar una subestimación de los requeri-
mientos de climatización pues se considera la
utilización de una estufa de cuarzo de 1200 W,
encendida 10 días/mes durante 30 minutos/día;
y un equipo de aire acondicionado de 1350 W,
encendido 10 días/mes durante 24 minutos/día
(ver tabla). Estos valores resultan insuficien-
tes para garantizar la satisfacción del confort
interior de una vivienda durante la época
invernal/estival.
UNA PROPUESTA DE FOCALIZACIÓN EN TARIFAS ENERGÉTICAS: EL PROGRAMA ENERGIZAR
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A través de la realización de una encuesta en
urbanizaciones informales de la ciudad de La
Plata, Chévez, P., San Juan, G. y Martini, I. (2019)
analizaron los alcances de la Tarifa Social, y es-
timaron la curva de carga anual de los hogares
carenciados tomando en cuenta la estacionalidad
climática bajo la hipótesis de que únicamente
cuentan con el suministro eléctrico para resolver
sus principales usos finales de calefacción y aire
acondicionado, y considerando dos hipótesis de
equipamiento domiciliario (‘Consumo base’ o
‘Consumo ampliado’) (ver figura). Los autores
de este trabajo concluyeron que sería necesario
incorporar una bonificación móvil según el mes
del año y que, de esta forma, contemple la esta-
cionalidad climática (ver figura).
Figura 4. Consumo promedio mensual de la muestra encuestada, desagregada por usos finales de
energía para una situación de ‘consumo base’ y ‘consumo ampliado’.
Fuente: Chévez, P., San Juan, G. y Martini, I. (2019).
kWh/mes
kWh/mes
Consumo base mensual
desagregado por usos (kWh/mes)
Consumo ampliadomensual
desagregado por usos (kWh/mes)
600
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Climatización
Iluminación
Informática
Agua Caliente Sanitaria
Otros
Lavado ropa
Cocción
Audio video
Refrigeración alimentos
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
600
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Según los autores, las viviendas en urbanizacio-
nes informales ‘consumo base’ tienen una media
de consumo de 8105 kWh/año; las viviendas en
urbanizaciones informales ‘consumo ampliado’,
unos 9267 kWh/año y las viviendas con conexión
regular a las redes eléctricas y de gas natural,
unos 15675 kWh/año, lo que muestra claras
desigualdades en la demanda de energía según
el caso. Por lo tanto, los autores del relevamien-
to consideran que el bloque gratuito, además de
tener que ser diferente para cada mes del año,
debería ser superior a los 150 kWh/mes que
considera la Tarifa Social Federal y que, en pro-
medio, serían necesarios unos 240 kWh/mes
y 340 kWh/mes, los casos de ‘Consumo base’ y
‘Consumo ampliado’ respectivamente.
44
Según Urbiztondo, Navajas y Barril (2020),
una tarifa social bien diseñada es aquella en la
que el grupo objetivo se selecciona en función
de información objetiva sobre su condición de
bajos ingresos, y luego la asistencia pública
se proporciona en forma de transferencias de
suma global que dejen intactas las señales de
precios para que las decisiones de consumo
sean eficientes. La tarifa social existente reduce
efectivamente el precio mayorista pagado por la
electricidad a alrededor del 30% de los usua-
rios de bajos ingresos: el costo mayorista de la
energía para los usuarios objetivo es de 100%
subsidiado por los primeros 150 kWh/mes
consumidos, y 50% para los adicionales
150 kWh/mes consumidos. Según los auto-
res, este diseño no es correcto, no en lo que
respecta a su focalización sino porque subsidia
la energía al por mayor en lugar de los cargos
de distribución y porque distorsiona pagos
variables en lugar de fijos (induciendo decisiones
de consumo incorrectas). Por este motivo,
Urbiztondo, Navajas y Barril (2020) proponen
eliminar la tarifa social actual y reemplazarla
por una suma fija transferida a la población obje-
tivo. Así, los usuarios residenciales de bajos
ingresos pertenecientes a los tres deciles más
bajos, recibirían un reembolso o descuento global
en sus facturas mensuales independientemente
de su nivel de consumo.
La Tarjeta Alimentar
La Tarjeta Alimentar
6
es una prestación de
alcance nacional que tiene como objetivo mejo-
rar la calidad de la alimentación de las familias
vulnerables garantizando derechos para la pri-
mera infancia al mejorar el poder de compra de
las familias, además de movilizar el comercio
y la producción local de los alimentos.
La Tarjeta Alimentaria no suplanta a la Asigna-
ción Universal por Hijo ni a ninguna política
existente. Su implementación depende del
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación
6 https://tarjetaalimentaria.argentina.gob.ar/
(MDS), dentro del marco del Plan Argentina
contra el Hambre. Solo puede ser usada para
la compra de alimentos de la canasta básica. El
sistema está orientado a personas que cobren
la Asignación Universal por Hijo con hijas e
hijos de hasta 6 años inclusive, embarazadas
a partir de los 3 meses que cobren la Asig-
nación por Embarazo para Protección Social y
personas con discapacidad que cobren la Asig-
nación Universal por Hijo, sin límite de edad.
Para acceder al sistema, la Tarjeta Alimentar
es entregada por el Gobierno nacional en di-
ferentes etapas en todo el país y no es necesario
tramitar la tarjeta porque su implementación
es automática, cruzando bases de datos del
ANSES y de la Asignación Universal por Hijo.
El ANSES notifica al titular que está en condi-
ciones de retirar su tarjeta por el banco que
determine cada provincia. Las notificaciones
se realizan vía telefónica o por SMS al número
registrado en la base de ANSES. Los montos a
cobrar con la tarjeta dependen de la cantidad
de hijos a cargo. Todos los meses el Gobierno
Nacional recarga la tarjeta el tercer viernes de
cada mes. Si bien es una tarjeta bancaria, no
sirve para extraer dinero en efectivo, sólo para
la compra de alimentos excluyendo bebidas
alcohólicas. La Tarjeta Alimentar no es un ins-
trumento de ahorro, por esta razón los saldos
mensuales no son acumulativos, esto quiere
decir que el monto disponible en la tarjeta
vuelve automáticamente a cero pesos antes de
recibir la siguiente carga
7
.
La Tarjeta Alimentar cuenta con un padrón
único de perceptores a quienes se les otorga
una asignación directa de transferencias mone-
tarias restringidas a la compra de alimentos, lo
que refuerza la mayor transparencia del uso de
los recursos y más autonomía para los titulares
de esos derechos en la elección de las compras.
A su vez, el MDS nacional ha implementado
7 Para más detalles se puede consultar: https://www.
argentina.gob.ar/desarrollosocial/tarjeta-alimentar/
preguntas-frecuentes
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convenios con las distintas provincias que
posibilitan a las mismas acceder y consultar el
padrón de titulares de la Tarjeta con el fin de op-
timizar los procesos y los resultados en la
nutrición y acceso a los alimentos en las familias,
permitiendo reorientar la política Alimentaria
jurisdiccional hacia otros grupos poblacionales
vulnerables que no cuentan con esta cobertura.
Entre el 17 de diciembre de 2019 y hasta el 31 de
agosto 2020 se cubrieron un total de 1.530.149
titulares con beneficios Alimentar alcanzando
a 2.813.688 destinatarios (niños y niñas de 0 a
6 años, embarazadas y personas con discapaci-
dad que perciben la Asignación Universal por
Hijo), nivel que se alcanzó prácticamente en
abril de dicho año. Esto muestra la relevancia
del programa ya que alcanza 71,7% de total de
beneficiarios de la AUH.
A partir del mes de febrero 2021 la transferencia
de la Tarjeta Alimentar ascendía a 6000 pesos
para quienes tienen un hijo, 9000 pesos para quie-
nes tengan dos hijos y 12.000 con 3 ó más hijos.
Durante 2020, la Tarjeta Alimentar implicó una
inversión pública de aproximadamente 95.355
millones de pesos. Por tanto, este programa
también reviste de una gran importancia
presupuestaria, tanto en términos de las políti-
cas Alimentarias como del total de las políticas
implementadas por el MDS
8
.
8 La información sobre estadísticas de: Titulares de
derecho de la AUH y Titulares de la AUH (por Hijo e Hijo con
Discapacidad, totales, por sexo, por grupo de edad, según
cantidad de hijos a cargo), así como Montos liquidados de
la Asignación Universal por Hijo para Protección Social
(AUH) y titulares y montos de la Asignación Universal por
Embarazo para protección Social (AUE) puede consultarse
en https://www.anses.gob.ar/informacion/datos-abiertos-
asignaciones-universales
El listado de titulares de la Tarjeta Alimentar por provincia
y departamento con monto mensual transferido puede
consultarse en http://datosabiertos.desarrollosocial.gob.
ar/dataset/titulares-de-la-tarjeta-alimentar
Tabla 2. Tarjeta Alimentar: Distribución de
titulares y montos por región Acreditación a
diciembre 2020
Región Titulares Monto diciembre
regular
(sin adicional)
personas % en miles de pesos
Cuyo 124.226 7,9 562.266
Gran
Buenos
Aires
421.211 26,9 1.901.874
NEA 216.381 13,8 984.462
NOA 256.821 16,4 1.151.310
Pampeana 486.016 31,0 2.189.446
Patagonia 63.096 4,0 280.184
Total 1.567.751 100,0 7.069.542
Fuente: Ministerio Desarrollo Social.
PROPUESTA DE IMPLEMENTACIÓN DEL
PROGRAMA ENERGIZAR
Consideraciones previas
Como hemos visto, los subsidios generalizados,
si bien son de fácil implementación y ayudan
a contener la carga que suponen los incremen-
tos de los precios, carecen de focalización al
no contemplar la distinción de acuerdo al nivel
de ingresos de los hogares o los niveles de
ca-rencias en las condiciones de vida. Ello se
debe a que los mecanismos usualmente utili-
zados asignan ayudas basadas en ciertos
umbrales bajos de consumo de electricidad
que tienen como objetivo la exclusión de los
consumidores de mayor volumen y no conside-
ran el fenómeno de la pobreza energética en los
sectores más vulnerables.
46
Pero basar la elegibilidad de los hogares en el
consumo de electricidad resulta inadecuado si
el objetivo es beneficiar a los más necesitados
por varias razones: (i) se incluyen algunos
hogares con ingresos altos pero que consumen
menos electricidad que la establecida por el
umbral, principalmente porque pueden afron-
tar infraestructura y equipamientos de alta
eficiencia energética, (ii) a la vez que se excluyen
a algunos hogares pobres que consumen más de
lo establecido por el umbral, debido a proble-
mas de pobreza energética o (iii) a aquellos
que no están conectados a la red eléctrica o no
poseen medidor. Además, (iv) las diferencias
de consumo entre los pobres y no pobres son
menores de lo que se supone ya que no hay
correlación lineal fuerte entre el consumo de
energía y el nivel de ingreso. En efecto, usar el
consumo de electricidad como un sustituto de
los ingresos es imperfecto e introduce errores
de inclusión y de exclusión.
En la medida en que los subsidios se focali-
cen en los más necesitados se puede reducir
la carga sobre el fisco y se promueve una
redistribución progresiva del ingreso. La prin-
cipal razón por la que no se focaliza se debe a las
dificultades de su implementación, por contarse
con bases de datos incompletas que son difíciles
de cotejar con información de las distribui-
doras, requieren un trabajo transversal y coor-
dinación entre instituciones públicas, se dificulta
la caracterización de los hogares cuando los
titulares del servicio no son quienes residen en
ellos, incluso puede dar lugar a posibles cambios
de titularidad no deseados o “fraudulentos”.
Con todo, existe un margen considerable para
mejorar la eficiencia de los subsidios a la
electricidad mediante una mejor focalización
orientándolos, primero y principalmente, a ho-
gares de bajos ingresos, lo que, a su vez genera-
rá la oportunidad de reducir los costos fiscales.
El diseño del subsidio importa: Se deben iden-
tificar estrategias de focalización alternativas
que no dependan solo en la cantidad de elec-
tricidad consumida. En Hernández Oré et al
(2017) se afirma que es posible integrar los
subsidios a la electricidad residencial y los pro-
gramas de asistencia social dentro de un marco
conceptual común. Las subvenciones pueden
integrarse con los programas de asistencia social
utilizando estos programas como un mecanismo
para identificar beneficiarios y distribuir los sub-
sidios con mayor precisión.
La utilización de listas complementarias de
asistencia social siempre que sean capaces
de identificar hogares de bajos ingresos y
tener cobertura nacional, pueden mejorar
sustancialmente la eficiencia en la focalización
de los subsidios a la electricidad. Complementar
la focalización de la cantidad con criterios
adicionales como la participación en programas
nacionales de transferencia de efectivo puede
reducir significativamente los errores de exclusión
e inclusión. Así, las subvenciones se tornan en
una combinación de política energética y social.
Para mejorar la focalización se requiere de
la actualización de las bases de datos de los
programas públicos de transferencias de efec-
tivo y programas sociales, así como incluir la
focalización geográfica y mejorar la precisión de
formularios de inscripción utilizados.
El esquema propuesto: Programa Energizar
Considerando que el acceso a un servicio eléc-
trico seguro y de calidad es un derecho humano
básico que mejora la calidad de vida de las
familias, se propone instaurar el Programa
Energizar que tiene por objetivo crear las con-
diciones de acceso y sostenibilidad del servicio
eléctrico para todos los hogares en un contexto
de vulnerabilidad socioeconómica. Además de
bonificar el pago del servicio de energía eléctrica,
el Programa Energizar busca promover que las
instalaciones sean seguras, confiables y eficientes
al incluirse una fase del programa que consista
en conectar regularmente a la red a los usuarios
sin acceso o con conexiones irregulares.
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A diferencia de un mecanismo de segmentación
tarifaria que procure, primero y primariamen-
te, identificar a los usuarios de mayores ingresos,
con todas las dificultades administrativas,
estadísticas y de implementación que ello
conllevaría, la propuesta del Programa
Energizar procura un enfoque desde abajo
(bottom-up), a partir de la identificación
prioritaria de los usuarios más vulnerables
quienes recibirían los subsidios segmentados,
mientras el resto de la población de mayores
ingresos abonaría gradualmente la tarifa plena
del costo de generación eléctrica, a menos
que puedan demostrar que se encuentran en
situación socioeconómica de vulnerabilidad o
próxima a ello.
Tomando como referencia la experiencia de la
Tarjeta Alimentar y la iniciativa uruguaya que
integra el uso de la “Tarjeta Uruguay Social”
con el programa de Inclusión Social de la em-
presa de electricidad UTE
9
, el Programa
Energizar consistiría en un sistema de bonifi-
caciones de la tarifa de electricidad de un
porcentaje determinado de la factura de elec-
tricidad, orientado a los hogares carenciados.
Dicha bonificación se incluiría y efectivizaría
a través del uso de la Tarjeta Alimentar.
La bonificación que se realiza se aplica al total
de la factura, aunque existe un límite de con-
sumo de energía anual (kWh consumidos) sobre
el cual se realiza la misma. El beneficio del
programa, se otorga a 1 suministro eléctrico por
hogar, es decir que, si 2 ó más familias tienen un
solo suministro, corresponderá recibir un solo
beneficio, a menos que se trate de un caso de
suministro comunitario.
Cada beneficiario del Programa Energizar
tendría cada mes un monto asignado para el
pago exclusivo de la factura de la electricidad
equivalente a un porcentaje determinado del
pago realizado del mes anterior. En el caso en
9 https://portal.ute.com.uy/clientes/soluciones-para-el-
hogar/inclusion-social
que la factura de luz exceda el valor del mes
anterior, el beneficiario deberá pagar la dife-
rencia registrada mientras que, cuando dicha
diferencia es positiva, el excedente generado
podrá ser acumulado para realizar pagos
subsiguientes pudiendo ser aprovechado para
acompasar las variaciones estacionales que se
dan en el consumo de electricidad, absorber
posibles aumentos de las tarifas o, en caso de
usarse la Tarjeta Alimentar, se podrá aprove-
char para la compra de alimentos, lo que
incentivaría el hábito de ahorrar energía y
la incorporación de medidas de eficiencia
energética.
Para ser beneficiario de Programa Energizar se
deberá ser titular de la Tarjeta Alimentar cuyos
beneficiarios son quienes cobran la Asignación
Universal por Hijo con hijas e hijos de hasta 6 años
inclusive, embarazadas a partir de los 3 meses
que cobren la Asignación por Embarazo para
Protección Social y personas con discapacidad
que cobren la Asignación Universal por Hijo,
sin límite de edad. No obstante, se propone la
posibilidad de extender el alcance del Programa a
los siguientes posibles beneficiarios:
• Jubilados o pensionados o trabajadores
en relación de dependencia que perciba
una remuneración bruta menor o igual a
DOS (2) Salarios Mínimos Vitales y Móviles.
• Trabajadores “monotributistas” inscrip-
tos en una categoría cuyo ingreso anual
mensualizado no supere en dos (2) veces
el Salario Mínimo Vital y Móvil.
• Beneficiarios de una Pensión no Con-
tributiva y percibir ingresos mensuales
brutos no superiores a dos (2) veces el
Salario Mínimo Vital y Móvil.
• Titulares de otros programas sociales
distintos de los antes citados.
• Personas inscriptas en el Régimen de
Monotributo Social.
48
• Personas incorporadas al Régimen Espe-
cial de Seguridad Social para empleados
del Servicio Doméstico (26.844).
• Personas que se encuentran percibiendo
el seguro de desempleo.
• Titulares de una Pensión Vitalicia a
Veteranos de Guerra del Atlántico Sur.
• Personas que posean un certificado
de discapacidad expedido por autoridad
competente.
Los criterios de exclusión del Programa Energizar
son para:
• Titulares de más de un inmueble.
• Usuarios con automóviles con hasta
diez años de antigüedad (exceptuando
discapacitados y electro-dependientes).
• Quienes posean aeronaves o embarca-
ciones de lujo.
La inscripción de nuevos beneficiarios distintos
de aquellos que poseen la Tarjeta Alimentar,
deberían recibir una tarjeta bancaria que se
podría denominar como la Tarjeta Energizar.
A diferencia de la Tarifa Social Federal cuyos
beneficios se otorgan a los usuarios vulnera-
bles de manera automática, pues son trans-
feridos directamente a las empresas eléctricas
para que estas cubran los montos de la factura
de luz pendientes de pago, los beneficiarios
del nuevo programa recibirán la factura de
electricidad sin descuentos, pero al momento
de pagarla podrán utilizar la Tarjeta Alimentar
o Energizar para debitar de ella el valor de la
bonificación. Este cambio podría generar algún
tipo de desorden operativo en su implemen-
tación, especialmente en sus inicios, pero
brindaría mucha mayor visibilidad del progra-
ma al depender de una acción de pago concreto
por parte del beneficiario.
La incorporación de límites al consumo de
electricidad implica que la electricidad que se
consuma por encima de ese límite establecido,
se cobrará al precio de la tarifa del MEM sin
descuento y deberá ser pagada por otro medio de
pago, como el resto de los usuarios no beneficiados
por el Programa Energizar.
Tabla 3. Límites de consumo de electricidad del
Programa Energizar [valores a determinar]
Situación
Familiar
Consumo
al año
Consumo
al mes
aproximado
Hogar sin hijos 1380 kWh 115 kWh
Hogar con hijo
menor
1932 kWh 160 kWh
Hogar con dos
hijos menores
2346 kWh 195 kWh
Familias
numerosas
4140 kWh 345 kWh
Jubilados 1932 kWh 160 kWh
Otros
Fuente: Elaboración propia.
Dado que el beneficio del Programa Energizar
se aplica al suministro del servicio eléctrico, no
a las personas en sí mismas, se deberá even-
tualmente realizar un trabajo de procesamiento
de información coordinado y con la participa-
ción de varias instituciones para determinar
el padrón de hogares beneficiarios, aprovechan-
do la información existente de los usuarios de la
Tarjeta Alimentar
10
(proveniente del Ministerio
de Desarrollo Social), del Sistema de Identifi-
cación Nacional Tributario y Social (SINTyS
11
),
10 Cuyo listado se puede bajar en: http://datosabiertos.
desarrollosocial.gob.ar/dataset/titulares-de-la-tarjeta-
alimentar
11 Véase: https://www.argentina.gob.ar/politicassociales/
sintys
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del ENRE
12
, que recibe la información de
los usuarios de las empresas eléctricas, y la
información que podría proveer el ANSES
13
.
Para evitar exclusiones, todo aquel que consi-
dere que debería ser beneficiario del Programa
Energizar, debería poder inscribirse o realizar
cambios de titularidad, mediante canales de co-
municación virtual puestos a disposición de los
usuarios. Así mismo, una vez que el Programa
se encuentre en funcionamiento se podría me-
jorar la identificación de usuarios a través del
uso de sistemas de georreferenciación que
provea información de potenciales hogares/
usuarios a ser incorporados al Programa. Una
de las principales ventajas del Programa
Energizar es que su implementación podría
ser casi inmediata, habida cuenta de las bases
de datos ya existentes, y perfeccionable en
el tiempo hacia una mayor la focalización
(incluyendo sectores de ingresos medios y
medios-bajos, los cuales también se beneficia-
rían con descuentos, aunque menores)
A mediano plazo se podría avanzar con la
conformación de un padrón único de usuarios
en condiciones de vida vulnerables de los ser-
vicios públicos, en donde todas las prestadoras
de dichos servicios que operen en una misma
zona compartan un código único de calles idén-
tico al utilizado por ANSES para poder asociar
los datos de los titulares a una única vivienda.
La bonificación será aplicable en los casos en los
que no haya morosidad en el pago de la factura
de electricidad. En caso de existir morosidad en
los pagos, se debería contemplar un esquema
de inscripción a un régimen específico que
contemple este tipo de situaciones particulares.
Por ejemplo, se podría considerar algún tipo
de régimen de moratoria que implique pagos
parciales de lo adeudado, por ejemplo, el 50%
del total de la deuda.
12 Véase: https://www.argentina.gob.ar/enre
13 Véase: https://www.argentina.gob.ar/anses
Dado que, como se comentó en una sección
anterior, en el 5,5% de los barrios carenciados,
la principal fuente de energía eléctrica es la red
pública con medidor comunitario, es decir que
se trata de medidores compartidos por varios
hogares, los suministros colectivos podrán
acceder al programa, de cumplir con ciertos re-
quisitos. Deberá realizar una inscripción ad
hoc para este tipo de casos. Para determinar
el consumo promedio de cada usuario que per-
tenece a un suministro colectivo se dividirá el
consumo mensual del suministro entre el número
de lotes.
Todos los beneficiarios del Programa Energizar
deberán habitar en un hogar conectado en forma
regular a la red pública de energía eléctrica. En
el caso de usuarios no regularizados que no se
encuentren conectados o posean un acceso pre-
cario a la red de energía eléctrica será posible
inscribirse en la sección de Acceso al Servicio de
Electricidad del Programa y actualizar sus datos
en las empresas distribuidoras, con la finalidad
de regularizar la situación de sus hogares y tener
un acceso a un servicio eléctrico seguro y de
calidad para luego verse favorecidos por el siste-
ma de bonificaciones del Programa, el cual actúa
como incentivo adicional para la registración.
El Programa Energizar promovería la regula-
rización de los barrios que se encuentren en
condiciones de acceso irregular y precario. Las
inversiones de las obras que se realicen para
los barrios regularizados beneficiarán también
a los barrios vecinos mejorando en forma inte-
gral la calidad del servicio. El Programa ten-
dría un impacto directo en la reducción de
pérdidas de energía, de los cortes y caídas
de la tensión y favorecerá las posibilidades
de urbanización o regularización de tenencia
de viviendas y terrenos.
La regularización del servicio eléctrico en cada
hogar, vendrá acompañada de una conexión a
la red que no tendrá costo para la familia y de
la posibilidad de contar con una tarifa bonifica-
da que se adecúe a la capacidad de pago del hogar.
50
La implementación de esta iniciativa y las lec-
ciones que se aprendan podría luego ser
extrapolable a una aplicación equivalente en el
ámbito de la provisión del Gas Natural de Red
o Gas Licuado, utilizando la misma Tarjeta
Energizar para la compra de garrafas sociales,
por ejemplo.
CONCLUSIONES FINALES
El diseño de soluciones factibles en materia
de subsidios es un problema de naturaleza
económico-política que debe examinarse en un
contexto más amplio que el puramente sectorial.
Las tensiones que deben examinarse incluyen
las diferencias de pago entre tipos de consumi-
dor, entre diferentes regiones de un país, entre
diferentes niveles fiscales, y entre diferentes
sectores de inversión social.
La experiencia internacional destaca también
que la racionalización de la política de subsidios
tiene más probabilidad de éxito si se aplica de
manera pragmática; es decir, reduciendo los
subsidios generalizados de manera gradual, y
acompañados de medidas de mitigación bien
focalizadas en los grupos más vulnerables
y afectados.
Por otro lado, en todos los casos, la elegibilidad
de los beneficiarios para estos programas
se hace generalmente mediante el consumo
promedio mensual, que debe ser inferior a una
determinada cantidad de kWh de modo de
recibir el descuento estipulado. Sin embargo,
la evidencia empírica demuestra que este indi-
cador no puede considerarse como una variable
proxy del ingreso ya que otras variables, tales
como el tamaño del hogar, su composición, el
grado de eficiencia energética o las caracterís-
ticas de sus miembros, suelen impactar en el
gasto en energía. Como consecuencia, se
producen altos errores de inclusión, que reducen
el ratio costo/efectividad de los programas y
altos errores de exclusión que reducen su cober-
tura, dejando de lado a quienes más los necesitan.
En cuanto a la forma que deben tomar los sub-
sidios a la demanda, es claro que una estructura
redistributiva progresiva es posible sólo si una
gran cantidad de hogares no está subsidiada.
En este sentido, la evidencia empírica muestra
que en América Latina los errores de inclusión
son enormes y atentan contra la sustentabili-
dad fiscal de los esquemas. Es necesario,
entonces, llevar a cabo un estudio cuantitativo
previo a la implementación del subsidio que
permita identificar el límite de consumo óptimo
para minimizar los errores. Por otro lado, la mala
focalización de los programas trae aparejada
un aumento en la erogación de fondos públicos,
que contribuyen a agravar el déficit fiscal. El
Programa EnergizAr que se propone en este
documento busca resolver en forma más o menos
simultánea algunas de estas dificultades.
Una reforma de las estructuras tarifarias y los
sistemas de subsidios a la electricidad debe
satisfacer objetivos de cobertura de costos,
equidad social, eficiencia y reducción de impac-
tos ambientales negativos. La implementación
de subsidios debe garantizar mandatos claros,
financiamiento adecuado, alcance de la población
objetivo perfectamente focalizada, aplicabili-
dad bajo criterios confiables y la promoción de
un mercado tan transparente como sea posible.
La priorización de focalización tarifaria hacia
los sectores más vulnerables del Programa
Energizar busca reducir la pobreza energética
promoviendo un mayor sentido de equidad
social en la distribución de subsidios energéti-
cos (sin necesidad de incurrir en mecanismos
de subsidios cruzados) y, al mismo tiempo, fo-
mentar el ahorro energético en el conjunto de la
población. Aquellos usuarios a priori excluidos
del Programa podrán siempre solicitar su afec-
tación de acuerdo a los criterios de inclusión.
En caso de no corresponder, deberán abonar la
tarifa plena del costo de generación eléctrica,
reduciendo de esta manera el monto total de
subsidios energéticos generalizados y equili-
brando las cuentas públicas. El perfecciona-
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miento del Programa Energizar, a través de una
mayor identificación y registración de usua-
rios, permitiría en el tiempo una focalización
más fina hacia sectores de ingresos medios
y medio-bajos, que podrían también recibir
bonificaciones, aunque de menor cuantía. Sobre
la base de la experiencia internacional y la
experiencia argentina, en particular, esperamos
que la propuesta del presente artículo contri-
buya a la discusión sobre focalización tarifaria y
segmentación de subsidios en el actual contexto
de crisis energética. ∎
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