RELACIONES ENTRE LA INSTITUCIONALIDAD GLOBAL Y REGIONAL EN MATERIA DE
ENERGÍA: LA AGENDA 2030 DE NACIONES UNIDAS Y LA AGENDA ENERGÉTICA DE
AMÉRICA DEL SUR
María Cristina Silva Pareja
Periodista y licenciada en Comunicación Social, especializada en Estudios Internacionales. Coordinadora de Asuntos Bilaterales en el Departamento Internacional del Ministerio de Energía de Chile.
msilvap@minenergia.cl
Recibido: 22/06/2018 y Aceptado: 27/08/2018
ENERLAC. Volumen II. Número 1. Septiembre, 2018 (72-90).
Periodista y licenciada en Comunicación Social, especializada en Estudios Internacionales. Coordinadora de Asuntos Bilaterales en el Departamento Internacional del Ministerio de Energía de Chile.
msilvap@minenergia.cl
Recibido: 22/06/2018 y Aceptado: 27/08/2018
ENERLAC. Volumen II. Número 1. Septiembre, 2018 (72-90).
RESUMEN
El estudio pretende valorizar la conexión entre los niveles de gobernanza global y regional, en el caso de la implementación y seguimiento de la planificación en torno a la energía sostenible. El espacio regional –intermedio– es poco reconocido, aun cuando puede constituir un puente apropiado para traducir las realidades y necesidades comunes de los países que integran los mecanismos subregionales, en este caso, los suramericanos.
A partir de una comparación de las agendas y foros mundiales con los propósitos de los tres mecanismos geográficos suramericanos – Mercosur, Comunidad Andina y UNASUR– se constata que la planificación global en materia energética (ODS 7 de la Agenda 2030), que debería estar naturalmente recogida en la planificación energética regional, no se encuentra considerada. De esta forma, se verifica que no habría una relación bidireccional ni complementaria entre el nivel global y regional en materia del ODS 7, referido a la energía sostenible. Como parte de las conclusiones, se incluye un conjunto de recomendaciones que pueden ser de utilidad a los tomadores de decisiones políticas regionales.
Palabras Clave: Naciones Unidas, Agenda 2030, América del Sur, Gobernanza, Energía, Integración Regional.
ABSTRACT
The study aims to highlight the connection between the global and regional governance levels, in the case of the implementation and planning monitoring on sustainable energy. The regional space -intermediate- is not much recognized, although it can constitute an appropriate bridge to translate the realities and common needs of the countries that are part of the subregional mechanisms, in this case, in South America. Comparing the global agendas and forums with the objectives of the three South American geographic mechanisms -Mercosur, the Andean Community and UNASUR- it shows up that the global planning in energy matters (SDG 7 of the 2030 Agenda), which should be naturally gathered in the regional energy planning, is not considered. Thus, it is confirmed that there would be no bidirectional or complementary relationship between the global and regional level in terms of SDG 7, referred to sustainable energy. As part of the conclusions, a set of recommendations that may be useful to regional policy makers is included.
Keywords: United Nations, Agenda 2030, South America, Governance, Energy, Regional Integration.
El estudio pretende valorizar la conexión entre los niveles de gobernanza global y regional, en el caso de la implementación y seguimiento de la planificación en torno a la energía sostenible. El espacio regional –intermedio– es poco reconocido, aun cuando puede constituir un puente apropiado para traducir las realidades y necesidades comunes de los países que integran los mecanismos subregionales, en este caso, los suramericanos.
A partir de una comparación de las agendas y foros mundiales con los propósitos de los tres mecanismos geográficos suramericanos – Mercosur, Comunidad Andina y UNASUR– se constata que la planificación global en materia energética (ODS 7 de la Agenda 2030), que debería estar naturalmente recogida en la planificación energética regional, no se encuentra considerada. De esta forma, se verifica que no habría una relación bidireccional ni complementaria entre el nivel global y regional en materia del ODS 7, referido a la energía sostenible. Como parte de las conclusiones, se incluye un conjunto de recomendaciones que pueden ser de utilidad a los tomadores de decisiones políticas regionales.
Palabras Clave: Naciones Unidas, Agenda 2030, América del Sur, Gobernanza, Energía, Integración Regional.
ABSTRACT
The study aims to highlight the connection between the global and regional governance levels, in the case of the implementation and planning monitoring on sustainable energy. The regional space -intermediate- is not much recognized, although it can constitute an appropriate bridge to translate the realities and common needs of the countries that are part of the subregional mechanisms, in this case, in South America. Comparing the global agendas and forums with the objectives of the three South American geographic mechanisms -Mercosur, the Andean Community and UNASUR- it shows up that the global planning in energy matters (SDG 7 of the 2030 Agenda), which should be naturally gathered in the regional energy planning, is not considered. Thus, it is confirmed that there would be no bidirectional or complementary relationship between the global and regional level in terms of SDG 7, referred to sustainable energy. As part of the conclusions, a set of recommendations that may be useful to regional policy makers is included.
Keywords: United Nations, Agenda 2030, South America, Governance, Energy, Regional Integration.
PREÁMBULO
El problema de investigación
Latinoamérica y el Caribe se han dotado de mecanismos representativos a nivel regional y subregional. En el caso de América del Sur, el espacio se subdivide entre el Mercosur, en la vertiente atlántica, la Comunidad Andina, en la costa pacífica. Por su parte, la UNASUR congrega al Mercosur y a la CAN, así como a los dos países independientes de Suramérica (Surinam y Guyana) que forman parte además de los sistemas caribeños.
A nivel mundial, el mecanismo de gobernanza por excelencia es el sistema de Naciones Unidas, que promueve desde comienzos del siglo XXI una planificación y seguimiento de metas globales en marcos plurianuales de quince años. Estos se iniciaron con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), centrados en la superación de la pobreza, y en torno a los cuales se trabajó entre los años 2000 y 2015. En el siguiente período de quince años se estableció una planificación centrada en el desarrollo sostenible. Se trata de la denominada Agenda 2030, que establece 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), uno de ellos referido específicamente a la energía sostenible (ODS 7).
Esta agenda de planificación y seguimiento ofrece un marco global para orientar el desarrollo de los países en torno a 17 temáticas que requieren una acción coordinada. En su diseño, Naciones Unidas considera también la participación de distintos agentes en esta red de trabajo mundial, entre los que se cuentan los mecanismos regionales. No obstante, si bien estas metas se están trabajando de manera cercana con los países, a través de diversas instancias de seguimiento, no parece existir aún un involucramiento activo de las regiones. Y esta ausencia constituye un problema necesario de abordar, si consideramos que el espacio regional puede ser el intermediario más apropiado para organizar a los países de una determinada región en función de sus problemáticas comunes, así como para impulsar soluciones compartidas.
En consecuencia, el presente trabajo académico pretende constatar en qué medida los mecanismos de la integración regional suramericana están reproduciendo el objetivo de la agenda global referido a la energía sostenible (ODS 7), para luego proponer eventuales vías para avanzar en este plan mundial.
El problema de investigación
Latinoamérica y el Caribe se han dotado de mecanismos representativos a nivel regional y subregional. En el caso de América del Sur, el espacio se subdivide entre el Mercosur, en la vertiente atlántica, la Comunidad Andina, en la costa pacífica. Por su parte, la UNASUR congrega al Mercosur y a la CAN, así como a los dos países independientes de Suramérica (Surinam y Guyana) que forman parte además de los sistemas caribeños.
A nivel mundial, el mecanismo de gobernanza por excelencia es el sistema de Naciones Unidas, que promueve desde comienzos del siglo XXI una planificación y seguimiento de metas globales en marcos plurianuales de quince años. Estos se iniciaron con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), centrados en la superación de la pobreza, y en torno a los cuales se trabajó entre los años 2000 y 2015. En el siguiente período de quince años se estableció una planificación centrada en el desarrollo sostenible. Se trata de la denominada Agenda 2030, que establece 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), uno de ellos referido específicamente a la energía sostenible (ODS 7).
Esta agenda de planificación y seguimiento ofrece un marco global para orientar el desarrollo de los países en torno a 17 temáticas que requieren una acción coordinada. En su diseño, Naciones Unidas considera también la participación de distintos agentes en esta red de trabajo mundial, entre los que se cuentan los mecanismos regionales. No obstante, si bien estas metas se están trabajando de manera cercana con los países, a través de diversas instancias de seguimiento, no parece existir aún un involucramiento activo de las regiones. Y esta ausencia constituye un problema necesario de abordar, si consideramos que el espacio regional puede ser el intermediario más apropiado para organizar a los países de una determinada región en función de sus problemáticas comunes, así como para impulsar soluciones compartidas.
En consecuencia, el presente trabajo académico pretende constatar en qué medida los mecanismos de la integración regional suramericana están reproduciendo el objetivo de la agenda global referido a la energía sostenible (ODS 7), para luego proponer eventuales vías para avanzar en este plan mundial.
Relevancia y aportes de la
investigación
El estudio pretende valorizar la conexión entre los distintos niveles de gobernanza, global y regional, para la implementación y seguimiento de la planificación en torno a la energía sostenible. Este espacio intermedio es poco reconocido y puede constituir un puente apropiado para traducir las realidades y necesidades comunes de los países que integran los mecanismos subregionales suramericanos.
Su consideración permitiría proyectar complementariedades entre ambos niveles, facilitar el intercambio de información y de indicadores regionales, incorporar mayor eficiencia en el seguimiento de los objetivos al permitir elaborar recomendaciones comunes basadas en diagnósticos compartidos, establecer prioridades para la cooperación horizontal, y diseñar una planificación subregional en torno a la Agenda 2030 que sea traspasada a cada uno de los países del espacio suramericano, contribuyendo así a la armonización y construcción de metas comunes, entre otras potencialidades.
Metodología de investigación
El estudio es de carácter básicamente exploratorio, dado que obedece al objetivo de identificar las conexiones entre los niveles globales de gobernanza y los regionales en el ámbito de las políticas de desarrollo energético.
La investigación se centra en el caso de América del Sur, analizando la vinculación de las instancias relacionadas a la energía en el Mercosur, CAN y UNASUR con la Agenda 2030 de Naciones Unidas, particularmente respecto a su Objetivo de Desarrollo de energía sostenible (ODS 7).
Como complemento a las conclusiones, se ensayarán algunas recomendaciones relacionadas a los hallazgos que se identifiquen en el desarrollo del estudio.
El estudio pretende valorizar la conexión entre los distintos niveles de gobernanza, global y regional, para la implementación y seguimiento de la planificación en torno a la energía sostenible. Este espacio intermedio es poco reconocido y puede constituir un puente apropiado para traducir las realidades y necesidades comunes de los países que integran los mecanismos subregionales suramericanos.
Su consideración permitiría proyectar complementariedades entre ambos niveles, facilitar el intercambio de información y de indicadores regionales, incorporar mayor eficiencia en el seguimiento de los objetivos al permitir elaborar recomendaciones comunes basadas en diagnósticos compartidos, establecer prioridades para la cooperación horizontal, y diseñar una planificación subregional en torno a la Agenda 2030 que sea traspasada a cada uno de los países del espacio suramericano, contribuyendo así a la armonización y construcción de metas comunes, entre otras potencialidades.
Metodología de investigación
El estudio es de carácter básicamente exploratorio, dado que obedece al objetivo de identificar las conexiones entre los niveles globales de gobernanza y los regionales en el ámbito de las políticas de desarrollo energético.
La investigación se centra en el caso de América del Sur, analizando la vinculación de las instancias relacionadas a la energía en el Mercosur, CAN y UNASUR con la Agenda 2030 de Naciones Unidas, particularmente respecto a su Objetivo de Desarrollo de energía sostenible (ODS 7).
Como complemento a las conclusiones, se ensayarán algunas recomendaciones relacionadas a los hallazgos que se identifiquen en el desarrollo del estudio.
OBJETIVOS
Objetivo General
Dar cuenta de la conexión entre la institucionalidad global y la regional suramericana en torno a sus agendas de desarrollo energético sostenible.
Objetivos Específicos
Revisar los objetivos relacionados a la energía y el funcionamiento de la institucionalidad en esta materia en el Mercosur, la CAN y UNASUR.
Constatar el nivel de implementación del Objetivo de Desarrollo Sostenible 7 de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, referido a la energía sostenible, en los espacios de integración que abordan objetivos energéticos en América del Sur.
Revisar la consideración del espacio regional suramericano en la estructura de seguimiento del ODS 7 de Naciones Unidas.
HIPÓTESIS
De acuerdo a los objetivos planteados y a los fundamentos que se plasman en el marco teórico, se propone como hipótesis central del trabajo que no habría una relación bidireccional ni complementaria entre el nivel global y regional en materia de los objetivos de energía sostenible.
Objetivo General
Dar cuenta de la conexión entre la institucionalidad global y la regional suramericana en torno a sus agendas de desarrollo energético sostenible.
Objetivos Específicos
Revisar los objetivos relacionados a la energía y el funcionamiento de la institucionalidad en esta materia en el Mercosur, la CAN y UNASUR.
Constatar el nivel de implementación del Objetivo de Desarrollo Sostenible 7 de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, referido a la energía sostenible, en los espacios de integración que abordan objetivos energéticos en América del Sur.
Revisar la consideración del espacio regional suramericano en la estructura de seguimiento del ODS 7 de Naciones Unidas.
HIPÓTESIS
De acuerdo a los objetivos planteados y a los fundamentos que se plasman en el marco teórico, se propone como hipótesis central del trabajo que no habría una relación bidireccional ni complementaria entre el nivel global y regional en materia de los objetivos de energía sostenible.
MARCO TEÓRICO
Para el desarrollo del trabajo se describirán primeramente las instancias de la gobernanza política global relacionadas al desarrollo energético sostenible, así como las vinculadas a la institucionalidad regional de América del Sur, para así poder establecer luego el nexo entre ambos espacios.
La gobernanza global: La agenda 2030 de Naciones Unidas y su objetivo de energía sostenible
El sistema global inició el siglo con una iniciativa de planificación estratégica mundial para avanzar en los principales desafíos de la agenda mundial, a través de objetivos plurianuales que establecían metas para los problemas más acuciantes de la humanidad.
Así, la primera agenda 2000-2015 estuvo referida principalmente a la superación de la pobreza, para lo cual se establecieron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
La segunda agenda de desarrollo de Naciones Unidas es la que rige entre el 1 de enero de 2016 y el año 2030, la denominada “Agenda 2030”, que plantea 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y 169 metas a cumplir en un plazo de 15 años.
En esta nueva planificación mundial los temas se han diversificado, y la energía sostenible (ODS 7) aparece como un eje estratégico, que se relaciona transversalmente con los demás objetivos.
Es decir, para que el mundo se desarrolle de manera racional, la energía sostenible es un imperativo, que se expresa en la necesidad de asegurar el acceso a servicios energéticos asequibles, fiables, sostenibles y modernos, reduciendo al mismo tiempo los efectos en el medio ambiente.
Como señala la CEPAL, la energía es el “hilo dorado” que se entrelaza a lo largo de la Agenda 2030 y que está en el centro de las aspiraciones para una mejor calidad de vida del mundo. (CEPAL 2017). En efecto, Naciones Unidas reconoce que la energía es un elemento fundamental para el desarrollo sostenible y para la erradicación de la pobreza. Bien es sabido que las necesidades del crecimiento pasan por la disponibilidad de energía. Es decir, el desarrollo económico conlleva un consumo proporcional de energía, expresado en la relación entre el PIB per cápita y el consumo de energía de determinados países.
El Objetivo de Desarrollo Sostenible 7 de Naciones Unidas (ODS 7):
Dentro de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible que se han propuesto los 193 países de Naciones Unidas, el Objetivo 7 se refiere a “garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos”, a través de tres metas principales al año 2030:1
Situación del ODS 7 en América Latina:
En el segundo informe anual sobre el progreso y los desafíos regionales de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible elaborado por la CEPAL en 2018, se constata el estado actual de las metas del ODS 7 en América Latina y el Caribe (ALC):
a) Acceso universal a la energía
La región es una de las más cercanas a alcanzar el acceso a la energía universal, después de América del Norte, Europa y Asia Central. Aun así, en 2014 más de 18 millones de personas no tenían acceso a la electricidad, principalmente en la subregión del Caribe (7 de sus 38 millones de habitantes, correspondiendo 6,5 millones a Haití). Junto a esto, la energía es un gasto importante en los hogares más pobres, por lo que el desafío es alcanzar una energía universal y asequible para todos.
b) Aumento de la energía renovable
En ALC el petróleo representa un 46% de la matriz energética primaria, en consecuencia que en el promedio mundial este recurso representa un 31%. En contrapartida, la región tiene uno de los más altos porcentajes de fuentes renovables en la matriz eléctrica (55% versus un 21% en el promedio mundial). La región es también uno de los mercados que más creció en lo que respecta a energía solar y eólica. Así, por ejemplo, la duplicación de las energías renovables en las matrices de Brasil y México al 2030 elevaría el PIB de estos países en un más de un 1%, según cálculos de IRENA.
Otro dato positivo es que en la región más de 2 millones de personas trabajaban en el sector de energías renovables en 2015. En términos globales, el informe señala que la energía fotovoltaica crea dos veces más empleos que la generación de electricidad por carbón mineral o gas natural.
Por otra parte, las licitaciones de energía renovable en ALC en 2015 y 2016 representaron los precios más bajos a escala global.
Otros datos destacados de la región es la situación de países con alta incorporación de energías renovables a 2015, como Costa Rica (99%, con un 75% de generación hidroeléctrica) y Uruguay (92,8%), mientras que Brasil es el segundo país a nivel mundial en aumento de la energía hidroeléctrica y el cuarto en capacidad instalada de energía eólica. México, por su parte, destacó por la incorporación de geotermia y Chile, por el recurso fotovoltaico y eólico.
c) Duplicación de la eficiencia energética
Respecto a esta meta, el informe de la CEPAL no se pronuncia de manera específica. No obstante, el informe 2017 del Marco Mundial de Seguimiento del Banco Mundial señala que desde hace más de dos décadas ALC es la región del mundo con menor intensidad energética –la cantidad de energía necesaria para producir una unidad de PIB–, lo cual es, al mismo tiempo, un factor de dificultad para el logro del objetivo de duplicar su reducción. Los mayores avances están dados en la sustitución de la leña por gas y por la adopción de programas de fomento de la eficiencia energética. El sector industrial es el que más ha aportado a la reducción de la intensidad energética. A nivel mundial, es también la industria y el transporte los que más habrían aumentado su eficiencia energética. En cualquier caso, los avances en esta materia son todavía insuficientes para el cumplimiento de la meta.
Instituciones especializadas como la AIE han advertido la urgencia de trabajar para el logro de los objetivos, pues a nivel global ninguna de las tres metas principales sería alcanzable, al ritmo de los actuales avances. De acuerdo a las proyecciones, al 2030 todavía quedarán 670 millones de personas sin acceso a la electricidad. Y si bien la incorporación de las energías renovables modernas ha ido en aumento, para alcanzar un sistema energético verdaderamente sostenible se requiere que éstas aumenten en un 21% al 2030. Igualmente, la eficiencia energética debería aumentar a una tasa anual de entre un 2,6 y 3,4%. La conclusión es que se requieren acciones urgentes en todas estas áreas, especialmente en energías renovables y eficiencia energética, consideradas las áreas claves para la sostenibilidad energética.
Institucionalidad global de seguimiento de la Agenda 2030:
La complejidad de la Agenda 2030 ha dado lugar al establecimiento de distintas estructuras para el seguimiento de su implementación, a nivel político global, regional y técnico.
a) Foro Político de Alto Nivel (FPAN)
Es la instancia más relevante de seguimiento a nivel político global, donde los países dan exámenes anuales de manera voluntaria para ir midiendo el avance en torno a los 17 ODS.
En el FPAN que tuvo lugar en julio de 2018 en Nueva York, se examinó por primera vez el ODS 7 de energía sostenible. Y, de acuerdo a lo informado por CEPAL, en el FPAN de 2019 se prevé incorporar nuevas medidas para acelerar la implementación de los ODS. Allí se iniciará un nuevo ciclo de reuniones, destinadas a “maximizar la coherencia del seguimiento de la Agenda 2030 con el proceso de revisión cuadrienal amplio de la política”.
Asimismo, en 2019 se iniciará un análisis integral de “la importancia que para el desarrollo sostenible tienen las dimensiones regionales y subregionales, la integración económica regional y la interconectividad. Se podrán estudiar los vínculos entre los exámenes nacionales y los procesos regionales inclusivos, y su contribución al seguimiento de la Agenda 2030 en el plano mundial”. (CEPAL, 2018)
En el FPAN 2019 será posible “analizar la relación entre los marcos regionales y subregionales, y su traducción en medidas concretas y en políticas de desarrollo sostenible a escala nacional y subnacional. También se podrán considerar los efectos del seguimiento y el examen regional y subregional en los procesos de aprendizaje mutuo, el intercambio de mejores prácticas y los debates sobre objetivos comunes, entre otros”. (Idem)
Por tanto, se espera que el 2019 las regiones también puedan presentar sus contribuciones al logro de los objetivos de la Agenda 2030.
b) Global Tracking Framework (GTF)
Es una iniciativa técnica liderada por el Grupo Banco Mundial y que integra a otras 13 instituciones como la Agencia Internacional de Energía y la iniciativa Sustainable Energy for All de Naciones Unidas. El GTF da seguimiento a los tres objetivos principales del ODS 7 (energías renovables, eficiencia energética y acceso a la energía).
En el Informe 2017 para América Latina y el Caribe del GTF, elaborado en conjunto con la CEPAL, se apela a implementar “cambios profundos e inmediatos en cómo la energía se produce, se transforma, se negocia y se consume”, indicando que la Agenda 2030 deberá “plasmarse en medidas concretas para mejorar la productividad energética, racionalizar el uso de la energía, optimizar los recursos energéticos y desplegar las nuevas tecnologías energéticas y la infraestructura energética sostenible”.
c) Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible
En el 36° período de sesiones de la CEPAL, del 27 de mayo de 2016, se aprobó una resolución para el establecimiento de esta instancia de reunión anual de los países de ALC destinada a dar un seguimiento regional a los 17 ODS.
El Foro ha funcionado en sus dos primeros años bajo presidencia de México, y se encuentra institucionalizando un formato y organización de los trabajos, así como la modalidad de participación de sus múltiples actores.
En la actual estructura se prevé la relación concertada entre las agencias de Naciones Unidas y otras instancias, tales como los mecanismos de integración regional de América Latina y el Caribe.
El Foro se ordena en círculos concéntricos, donde el último de ellos es el de los mecanismos subregionales de integración (AEC, ALBA, Alianza del Pacífico, CAN, CARICOM, CELAC, Mercosur, OECO, SICA y UNASUR), foros y organismos especializados de apoyo a la integración regional (ALADI, IICA, OTCA, Proyecto Mesoamérica, SELA, SISCA) e incluso organismos hemisféricos e iberoamericanos (OEA y SEGIB), todos bajo la denominación de “Sistema interamericano y bloques de integración regional y subregional”.
Para el desarrollo del trabajo se describirán primeramente las instancias de la gobernanza política global relacionadas al desarrollo energético sostenible, así como las vinculadas a la institucionalidad regional de América del Sur, para así poder establecer luego el nexo entre ambos espacios.
La gobernanza global: La agenda 2030 de Naciones Unidas y su objetivo de energía sostenible
El sistema global inició el siglo con una iniciativa de planificación estratégica mundial para avanzar en los principales desafíos de la agenda mundial, a través de objetivos plurianuales que establecían metas para los problemas más acuciantes de la humanidad.
Así, la primera agenda 2000-2015 estuvo referida principalmente a la superación de la pobreza, para lo cual se establecieron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
La segunda agenda de desarrollo de Naciones Unidas es la que rige entre el 1 de enero de 2016 y el año 2030, la denominada “Agenda 2030”, que plantea 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y 169 metas a cumplir en un plazo de 15 años.
En esta nueva planificación mundial los temas se han diversificado, y la energía sostenible (ODS 7) aparece como un eje estratégico, que se relaciona transversalmente con los demás objetivos.
Es decir, para que el mundo se desarrolle de manera racional, la energía sostenible es un imperativo, que se expresa en la necesidad de asegurar el acceso a servicios energéticos asequibles, fiables, sostenibles y modernos, reduciendo al mismo tiempo los efectos en el medio ambiente.
Como señala la CEPAL, la energía es el “hilo dorado” que se entrelaza a lo largo de la Agenda 2030 y que está en el centro de las aspiraciones para una mejor calidad de vida del mundo. (CEPAL 2017). En efecto, Naciones Unidas reconoce que la energía es un elemento fundamental para el desarrollo sostenible y para la erradicación de la pobreza. Bien es sabido que las necesidades del crecimiento pasan por la disponibilidad de energía. Es decir, el desarrollo económico conlleva un consumo proporcional de energía, expresado en la relación entre el PIB per cápita y el consumo de energía de determinados países.
El Objetivo de Desarrollo Sostenible 7 de Naciones Unidas (ODS 7):
Dentro de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible que se han propuesto los 193 países de Naciones Unidas, el Objetivo 7 se refiere a “garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos”, a través de tres metas principales al año 2030:1
- Garantizar el acceso universal a servicios de energía asequibles, confiables y modernos.
- Aumentar sustancialmente el porcentaje de la energía renovable en el conjunto de fuentes de energía.
- Duplicar la tasa mundial de mejora de la eficiencia energética.
Situación del ODS 7 en América Latina:
En el segundo informe anual sobre el progreso y los desafíos regionales de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible elaborado por la CEPAL en 2018, se constata el estado actual de las metas del ODS 7 en América Latina y el Caribe (ALC):
a) Acceso universal a la energía
La región es una de las más cercanas a alcanzar el acceso a la energía universal, después de América del Norte, Europa y Asia Central. Aun así, en 2014 más de 18 millones de personas no tenían acceso a la electricidad, principalmente en la subregión del Caribe (7 de sus 38 millones de habitantes, correspondiendo 6,5 millones a Haití). Junto a esto, la energía es un gasto importante en los hogares más pobres, por lo que el desafío es alcanzar una energía universal y asequible para todos.
b) Aumento de la energía renovable
En ALC el petróleo representa un 46% de la matriz energética primaria, en consecuencia que en el promedio mundial este recurso representa un 31%. En contrapartida, la región tiene uno de los más altos porcentajes de fuentes renovables en la matriz eléctrica (55% versus un 21% en el promedio mundial). La región es también uno de los mercados que más creció en lo que respecta a energía solar y eólica. Así, por ejemplo, la duplicación de las energías renovables en las matrices de Brasil y México al 2030 elevaría el PIB de estos países en un más de un 1%, según cálculos de IRENA.
Otro dato positivo es que en la región más de 2 millones de personas trabajaban en el sector de energías renovables en 2015. En términos globales, el informe señala que la energía fotovoltaica crea dos veces más empleos que la generación de electricidad por carbón mineral o gas natural.
Por otra parte, las licitaciones de energía renovable en ALC en 2015 y 2016 representaron los precios más bajos a escala global.
Otros datos destacados de la región es la situación de países con alta incorporación de energías renovables a 2015, como Costa Rica (99%, con un 75% de generación hidroeléctrica) y Uruguay (92,8%), mientras que Brasil es el segundo país a nivel mundial en aumento de la energía hidroeléctrica y el cuarto en capacidad instalada de energía eólica. México, por su parte, destacó por la incorporación de geotermia y Chile, por el recurso fotovoltaico y eólico.
c) Duplicación de la eficiencia energética
Respecto a esta meta, el informe de la CEPAL no se pronuncia de manera específica. No obstante, el informe 2017 del Marco Mundial de Seguimiento del Banco Mundial señala que desde hace más de dos décadas ALC es la región del mundo con menor intensidad energética –la cantidad de energía necesaria para producir una unidad de PIB–, lo cual es, al mismo tiempo, un factor de dificultad para el logro del objetivo de duplicar su reducción. Los mayores avances están dados en la sustitución de la leña por gas y por la adopción de programas de fomento de la eficiencia energética. El sector industrial es el que más ha aportado a la reducción de la intensidad energética. A nivel mundial, es también la industria y el transporte los que más habrían aumentado su eficiencia energética. En cualquier caso, los avances en esta materia son todavía insuficientes para el cumplimiento de la meta.
Instituciones especializadas como la AIE han advertido la urgencia de trabajar para el logro de los objetivos, pues a nivel global ninguna de las tres metas principales sería alcanzable, al ritmo de los actuales avances. De acuerdo a las proyecciones, al 2030 todavía quedarán 670 millones de personas sin acceso a la electricidad. Y si bien la incorporación de las energías renovables modernas ha ido en aumento, para alcanzar un sistema energético verdaderamente sostenible se requiere que éstas aumenten en un 21% al 2030. Igualmente, la eficiencia energética debería aumentar a una tasa anual de entre un 2,6 y 3,4%. La conclusión es que se requieren acciones urgentes en todas estas áreas, especialmente en energías renovables y eficiencia energética, consideradas las áreas claves para la sostenibilidad energética.
Institucionalidad global de seguimiento de la Agenda 2030:
La complejidad de la Agenda 2030 ha dado lugar al establecimiento de distintas estructuras para el seguimiento de su implementación, a nivel político global, regional y técnico.
a) Foro Político de Alto Nivel (FPAN)
Es la instancia más relevante de seguimiento a nivel político global, donde los países dan exámenes anuales de manera voluntaria para ir midiendo el avance en torno a los 17 ODS.
En el FPAN que tuvo lugar en julio de 2018 en Nueva York, se examinó por primera vez el ODS 7 de energía sostenible. Y, de acuerdo a lo informado por CEPAL, en el FPAN de 2019 se prevé incorporar nuevas medidas para acelerar la implementación de los ODS. Allí se iniciará un nuevo ciclo de reuniones, destinadas a “maximizar la coherencia del seguimiento de la Agenda 2030 con el proceso de revisión cuadrienal amplio de la política”.
Asimismo, en 2019 se iniciará un análisis integral de “la importancia que para el desarrollo sostenible tienen las dimensiones regionales y subregionales, la integración económica regional y la interconectividad. Se podrán estudiar los vínculos entre los exámenes nacionales y los procesos regionales inclusivos, y su contribución al seguimiento de la Agenda 2030 en el plano mundial”. (CEPAL, 2018)
En el FPAN 2019 será posible “analizar la relación entre los marcos regionales y subregionales, y su traducción en medidas concretas y en políticas de desarrollo sostenible a escala nacional y subnacional. También se podrán considerar los efectos del seguimiento y el examen regional y subregional en los procesos de aprendizaje mutuo, el intercambio de mejores prácticas y los debates sobre objetivos comunes, entre otros”. (Idem)
Por tanto, se espera que el 2019 las regiones también puedan presentar sus contribuciones al logro de los objetivos de la Agenda 2030.
b) Global Tracking Framework (GTF)
Es una iniciativa técnica liderada por el Grupo Banco Mundial y que integra a otras 13 instituciones como la Agencia Internacional de Energía y la iniciativa Sustainable Energy for All de Naciones Unidas. El GTF da seguimiento a los tres objetivos principales del ODS 7 (energías renovables, eficiencia energética y acceso a la energía).
En el Informe 2017 para América Latina y el Caribe del GTF, elaborado en conjunto con la CEPAL, se apela a implementar “cambios profundos e inmediatos en cómo la energía se produce, se transforma, se negocia y se consume”, indicando que la Agenda 2030 deberá “plasmarse en medidas concretas para mejorar la productividad energética, racionalizar el uso de la energía, optimizar los recursos energéticos y desplegar las nuevas tecnologías energéticas y la infraestructura energética sostenible”.
c) Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible
En el 36° período de sesiones de la CEPAL, del 27 de mayo de 2016, se aprobó una resolución para el establecimiento de esta instancia de reunión anual de los países de ALC destinada a dar un seguimiento regional a los 17 ODS.
El Foro ha funcionado en sus dos primeros años bajo presidencia de México, y se encuentra institucionalizando un formato y organización de los trabajos, así como la modalidad de participación de sus múltiples actores.
En la actual estructura se prevé la relación concertada entre las agencias de Naciones Unidas y otras instancias, tales como los mecanismos de integración regional de América Latina y el Caribe.
El Foro se ordena en círculos concéntricos, donde el último de ellos es el de los mecanismos subregionales de integración (AEC, ALBA, Alianza del Pacífico, CAN, CARICOM, CELAC, Mercosur, OECO, SICA y UNASUR), foros y organismos especializados de apoyo a la integración regional (ALADI, IICA, OTCA, Proyecto Mesoamérica, SELA, SISCA) e incluso organismos hemisféricos e iberoamericanos (OEA y SEGIB), todos bajo la denominación de “Sistema interamericano y bloques de integración regional y subregional”.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
2016.
https://www.cepal.org/es/infografias/dimension-regional-global-la-agenda-2030-desarrollo-sostenible
https://www.cepal.org/es/infografias/dimension-regional-global-la-agenda-2030-desarrollo-sostenible
El nivel regional: Las instancias
energéticas de los mecanismos de integración suramericanos
El objetivo de la integración regional:
Es innegable que América Latina y el Caribe requiere de estructuras que representen sus intereses, que resguarden y promuevan sus recursos y potencialidades, que construyan un discurso común y posiciones concertadas en función de un desarrollo armónico de la región y de un posicionamiento relevante en la arena internacional, los mecanismos existentes muestran ciertas debilidades que los hacen sujetos de crítica, desconfianza y escepticismo respecto a su valor y utilidad. Por ello, las definiciones teóricas contribuyen a entender la función y proyectar el potencial de los espacios regionales.
Estas concepciones van desde la etapa primaria de los años 60, como la definición clásica del economista húngaro Bela Balassa, que entendía el proceso de integración como una forma de relación económica, caracterizada por la eliminación gradual de factores de discriminación comercial entre países, hasta las más recientes, como la del investigador sueco Fredrik Söderbaum, que concibe al regionalismo como “la política y proyecto por el cual el estado y los actores no estatales cooperan y coordinan estrategias dentro de una región particular” (Söderbaum, 2009). Este autor es uno de los principales exponentes de una de las corrientes explicativas de los años 2000, denominada “Aproximación al Nuevo Regionalismo” (New Regionalism Approach, NRA), que nos permite entender el valor de las regiones como el espacio intermedio entre lo nacional y lo global.
Vista esta evolución desde la integración latinoamericana, observamos que ha evolucionado desde un paradigma económico de los años 60 que dio origen, por ejemplo, al Mercado Común Centroamericano y al Pacto Andino (antecedentes del SICA y de la CAN, respectivamente), hasta un paradigma de integración multidimensional, que se aprecia desde los años 90, y que asigna un mayor peso a la coordinación política incorporando, entre otros, temas sociales, ambientales y energéticos, entre otros.
Söderbaum explica que hay una creciente tendencia a mirar al regionalismo desde una perspectiva omnicomprensiva y flexible, centrada en su dimensión política e instrumental, entendiéndolo como “las ideas cognitivas y políticas destinadas a reforzar la cooperación, integración o coordinación en un espacio regional”. Recalca en particular el aporte del austríaco Karl Polanyi en explorar el rol del regionalismo como “una respuesta política a la globalización económica”. (Schouten 2008)
Para Söderbaum, las regiones estarían “mejor equipadas para manejarse con las características, culturas e intereses regionales, y facilitarían un mejor multilateralismo: el multilateralismo regional”. (Idem)
La visión de este autor puede ser complementada también con otras miradas que incorporan la variable de las relaciones extrarregionales, del desarrollo y de la multifuncionalidad en los regionalismos.
Para el británico Andrew Hurrell, las regiones serían “un conjunto de políticas de uno o más estados, diseñadas para promover la emergencia de una unidad regional cohesionada, que domina el patrón de relaciones entre los estados de esa región y el resto del mundo, y que forma las bases de organización de políticas dentro de la región en una serie de asuntos”. (Hurrell, 1992)
La brasilera Sonia de Camargo va incluso más allá en su valoración de las regiones, que “al lado o por encima de Estados nacionales, pueden pasar a constituir las unidades básicas de un futuro orden mundial multilateral”. (De Camargo, 2000)
En los últimos años los marcos explicativos respecto a los nuevos propósitos que se le atribuyen a la integración regional han llevado a caracterizar estos espacios con distintos apellidos.
Así por ejemplo, el catedrático español José Antonio Sanahuja se refiere al “regionalismo post- liberal”, que se caracterizaría, entre otras cosas, por el retorno a una agenda de desarrollo, por la búsqueda de fórmulas para promover una mayor participación de actores no estatales, un mayor énfasis en la seguridad energética y carencias de infraestructura regional (Sanahuja, 2011), situaciones que se aprecian claramente en el caso de los mecanismos latinoamericanos.
Igualmente, el chileno Francisco Rojas caracteriza las nuevas formas de regionalismo en función del desarrollo de un “multilateralismo cooperativo”, que tendría por finalidad la construcción de consensos; la incorporación de más actores al debate, en las definiciones y en los cursos de acción; la promoción de marcos institucionales flexibles para la participación y vinculación con diversos actores; el desarrollo de nuevas redes de vinculación sobre temas específicos o para enlazar de manera más horizontal los distintos actores, entre otros. (Rojas, 2011)
Por su parte, el investigador italiano Gian Luca Gardini, piensa el proceso latinoamericano como “regionalismo modular”, caracterizado por una multiplicidad de actores, de mesas de negociación y la multiplicación e intersección de temas. En este tipo de regionalismo, “los estados toman y eligen membresías de proyectos de integración regional, reflejando sus intereses nacionales y prioridades de política exterior en áreas específicas”. (Gardini, 2013)
Y el diplomático chileno Alberto van Klaveren propone el concepto de “regionalismo heterodoxo”, caracterizado por “un mayor pragmatismo en comparación con las experiencias anteriores de integración y por la superposición de múltiples vías de acción, que incluyen mecanismos formales e informales, procesos multilaterales o bilaterales, esquemas regionales o subregionales, acciones amplias y restringidas”. (van Klaveren, 2012)
Este autor toma distancia de las definiciones clásicas inspiradas en la construcción europea, señalando que “a diferencia de lo que ocurría en el pasado, no todas las iniciativas tienen un componente comercial o apuntan al establecimiento de zonas de libre comercio”, abriéndose hoy a otras motivaciones, de carácter más específico y pragmático. (Idem)
En síntesis, el regionalismo es un hecho a dimensionar desde su expresión en un contexto particular, y adquiere un nuevo valor al constituirse como un espacio intermedio entre la agenda nacional y la global, y que puede llegar a ser incluso más efectivo que los estados como actores en la arena internacional, así como en las nuevas agendas, como es el caso de la energía sostenible.
El espacio de la integración suramericana:
A objeto de seleccionar los mecanismos de integración latinoamericana en este estudio, tomaremos el punto de vista clásico de la proximidad geográfica. De acuerdo a esto, podemos subdividir a América Latina y el Caribe en tres grandes espacios: Mesoamérica (SICA y México), el Caribe (CAIRCOM y AEC) y Suramérica (Mercosur, CAN y UNASUR).
En estas subregiones se expresa en líneas generales la diversidad de una vasta zona con realidades diferenciadas, donde se desarrollan temáticas sectoriales, de acuerdo a diagnósticos subregionales particulares, objetivos, políticas, metas e institucionalidades propias, que permiten responder colectivamente a sus desafíos a través de la integración.
Para efectos del análisis, se abordará el espacio suramericano y su aproximación a los temas energéticos, para lo cual se revisará la institucionalidad de la CAN, del Mercosur y de la UNASUR.
La energía en la institucionalidad suramericana:
a) La Comunidad Andina y el camino de la interconexión eléctrica
La CAN es la continuación del Pacto Andino de 1969, que se reconfiguró en 1997, ampliando sus objetivos más allá del paradigma del intercambio comercial del siglo XX. Hoy, la Agenda Estratégica Andina (AEA) identifica a la integración energética como una de las doce áreas estratégicas relevantes de la comunidad que congrega a Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, y que asocia a los países del Mercosur y Chile.
En el ámbito de la energía, la CAN se ha centrado principalmente en la creación de un mercado energético regional y en la interconexión eléctrica de sus países. Para ello, cuenta con un Comité Andino de Organismos Normativos y Reguladores de Servicios de Electricidad (CANREL) y con dos grupos de trabajo: el GTOR, de los organismos reguladores y el GOPLAN, para la planificación de la infraestructura. En el área de gas, también se creó un Grupo Ad Hoc, pero no está activo desde el año 2005.
La AEA y su Plan de Implementación ampliaron el campo de acción en materia de integración energética en la Comunidad Andina, al establecer como lineamientos estratégicos del sector lo siguiente:
b) El Mercosur y el Subgrupo de Trabajo 9 sobre Energía
El Mercosur congrega a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Venezuela se sumó posteriormente al mecanismo, pero fue suspendida en agosto de 2017. Igualmente, Bolivia se encuentra en proceso de adhesión y los países andinos, Chile, Guyana y Surinam son miembros asociados.
La labor cotidiana del mecanismo se desarrolla en el marco del Grupo Mercado Común (GMC). En este último se encuentran los grupos de trabajo, comisiones, reuniones especializadas, grupos ad hoc y otras instancias específicas. Así, energía es abordada en el Subgrupo de Trabajo N°9, pero también hay temáticas relacionadas que llevan otros grupos (ej.: Comisión de Gas o el Subgrupo 3 de Reglamentos Técnicos, donde se aborda la seguridad de productos eléctricos).
El SGT-9 considera dos subcomisiones: Programas energéticos, y Precios, tarifas y tratamiento tributario. Allí se abordaban los siguientes temas: panoramas energéticos de los países, hidrocarburos, intercambio de energía eléctrica, aprovechamiento de los excedentes hidroeléctricos, el proyecto “Base de Indicadores de Eficiencia Energética para el Mercosur”, entre otros.
Esta instancia se creó en 2007, pero a poco andar descontinuó sus reuniones, siendo la última la sostenida en Paraguay en mayo de 2011.
c) UNASUR y el Consejo Energético Sur-americano
UNASUR es el mecanismo formalizado el año 2008, que surge de la conciencia del valor estratégico de Suramérica, ante lo cual sus países deciden integrarse para abordar sus potencialidades comunes, necesidades de desarrollo y sus déficits, tales como la integración física o la administración de sus recursos energéticos y naturales.
UNASUR tiene un carácter geoestratégico, derivado de su ubicación –entre dos océanos– y de la riqueza de sus recursos. Posee más del 20% de la superficie forestal del planeta, y amplias zonas cultivables que convierten a la región en el principal productor y exportador de alimentos a nivel mundial. En términos energéticos, mantiene importantes reservas de hidrocarburos y distintas fuentes de energía renovable.
La base de la UNASUR es la convergencia entre los dos mecanismos geográficos sudamericanos: Mercosur y CAN. Su accionar se sustenta en una agenda de prioridades, ejecutada por diferentes consejos, los que funcionan a través de coordinaciones ministeriales entre los países suramericanos (ej.: Consejo Suramericano de Energía, que congrega a los ministerios de energía de América del Sur).
La importancia de la energía para la UNASUR queda de manifiesto en el hecho de que el primer consejo suramericano creado fue precisamente el de energía, que se lanzara en la I Cumbre Energética Suramericana efectuada en Isla Margarita en abril de 2007, un año antes de que se institucionalizara la UNASUR.
El Consejo Energético Suramericano (CES) proponía la integración energética regional. Para ello planteaba establecer una Estrategia Energética Suramericana, un Plan de Acción que calendariza las actividades de cuatro grupos de trabajo y avanzar en la elaboración de un Tratado energético para garantizar la energía de todos los países suramericanos.
La II Cumbre energética se realizó en mayo de 2010 en Argentina, donde se establecieron los lineamientos de la Estrategia Energética Suramericana (15 puntos) y el Plan de Acción para la Integración Energética Regional, que plantea trabajos en el ámbito del ahorro y eficiencia, así como en petróleo, gas natural, carbón, energía eléctrica, nuclear, renovable y biocombustibles.
El CES sesionó de manera constante a nivel de Grupo de Expertos en Energía (GEE) y organizó seis reuniones ministeriales, la última de ellas el 11 de noviembre de 2016. Allí se reconocieron los avances de los cuatro grupos de trabajo: Balance Energético (BEN), Tratado Energético Suramericano (TES), estudio de viabilidad para la creación de un Instituto de Investigaciones Energéticas (IIE) y Planificación energética (PE). Igualmente, se aprobaron los estatutos para regular el funcionamiento del CES. No obstante, dado que el mecanismo entró en una crisis institucional y financiera, el CES y sus otros consejos suspendieron sus actividades, hasta la fecha.
El objetivo de la integración regional:
Es innegable que América Latina y el Caribe requiere de estructuras que representen sus intereses, que resguarden y promuevan sus recursos y potencialidades, que construyan un discurso común y posiciones concertadas en función de un desarrollo armónico de la región y de un posicionamiento relevante en la arena internacional, los mecanismos existentes muestran ciertas debilidades que los hacen sujetos de crítica, desconfianza y escepticismo respecto a su valor y utilidad. Por ello, las definiciones teóricas contribuyen a entender la función y proyectar el potencial de los espacios regionales.
Estas concepciones van desde la etapa primaria de los años 60, como la definición clásica del economista húngaro Bela Balassa, que entendía el proceso de integración como una forma de relación económica, caracterizada por la eliminación gradual de factores de discriminación comercial entre países, hasta las más recientes, como la del investigador sueco Fredrik Söderbaum, que concibe al regionalismo como “la política y proyecto por el cual el estado y los actores no estatales cooperan y coordinan estrategias dentro de una región particular” (Söderbaum, 2009). Este autor es uno de los principales exponentes de una de las corrientes explicativas de los años 2000, denominada “Aproximación al Nuevo Regionalismo” (New Regionalism Approach, NRA), que nos permite entender el valor de las regiones como el espacio intermedio entre lo nacional y lo global.
Vista esta evolución desde la integración latinoamericana, observamos que ha evolucionado desde un paradigma económico de los años 60 que dio origen, por ejemplo, al Mercado Común Centroamericano y al Pacto Andino (antecedentes del SICA y de la CAN, respectivamente), hasta un paradigma de integración multidimensional, que se aprecia desde los años 90, y que asigna un mayor peso a la coordinación política incorporando, entre otros, temas sociales, ambientales y energéticos, entre otros.
Söderbaum explica que hay una creciente tendencia a mirar al regionalismo desde una perspectiva omnicomprensiva y flexible, centrada en su dimensión política e instrumental, entendiéndolo como “las ideas cognitivas y políticas destinadas a reforzar la cooperación, integración o coordinación en un espacio regional”. Recalca en particular el aporte del austríaco Karl Polanyi en explorar el rol del regionalismo como “una respuesta política a la globalización económica”. (Schouten 2008)
Para Söderbaum, las regiones estarían “mejor equipadas para manejarse con las características, culturas e intereses regionales, y facilitarían un mejor multilateralismo: el multilateralismo regional”. (Idem)
La visión de este autor puede ser complementada también con otras miradas que incorporan la variable de las relaciones extrarregionales, del desarrollo y de la multifuncionalidad en los regionalismos.
Para el británico Andrew Hurrell, las regiones serían “un conjunto de políticas de uno o más estados, diseñadas para promover la emergencia de una unidad regional cohesionada, que domina el patrón de relaciones entre los estados de esa región y el resto del mundo, y que forma las bases de organización de políticas dentro de la región en una serie de asuntos”. (Hurrell, 1992)
La brasilera Sonia de Camargo va incluso más allá en su valoración de las regiones, que “al lado o por encima de Estados nacionales, pueden pasar a constituir las unidades básicas de un futuro orden mundial multilateral”. (De Camargo, 2000)
En los últimos años los marcos explicativos respecto a los nuevos propósitos que se le atribuyen a la integración regional han llevado a caracterizar estos espacios con distintos apellidos.
Así por ejemplo, el catedrático español José Antonio Sanahuja se refiere al “regionalismo post- liberal”, que se caracterizaría, entre otras cosas, por el retorno a una agenda de desarrollo, por la búsqueda de fórmulas para promover una mayor participación de actores no estatales, un mayor énfasis en la seguridad energética y carencias de infraestructura regional (Sanahuja, 2011), situaciones que se aprecian claramente en el caso de los mecanismos latinoamericanos.
Igualmente, el chileno Francisco Rojas caracteriza las nuevas formas de regionalismo en función del desarrollo de un “multilateralismo cooperativo”, que tendría por finalidad la construcción de consensos; la incorporación de más actores al debate, en las definiciones y en los cursos de acción; la promoción de marcos institucionales flexibles para la participación y vinculación con diversos actores; el desarrollo de nuevas redes de vinculación sobre temas específicos o para enlazar de manera más horizontal los distintos actores, entre otros. (Rojas, 2011)
Por su parte, el investigador italiano Gian Luca Gardini, piensa el proceso latinoamericano como “regionalismo modular”, caracterizado por una multiplicidad de actores, de mesas de negociación y la multiplicación e intersección de temas. En este tipo de regionalismo, “los estados toman y eligen membresías de proyectos de integración regional, reflejando sus intereses nacionales y prioridades de política exterior en áreas específicas”. (Gardini, 2013)
Y el diplomático chileno Alberto van Klaveren propone el concepto de “regionalismo heterodoxo”, caracterizado por “un mayor pragmatismo en comparación con las experiencias anteriores de integración y por la superposición de múltiples vías de acción, que incluyen mecanismos formales e informales, procesos multilaterales o bilaterales, esquemas regionales o subregionales, acciones amplias y restringidas”. (van Klaveren, 2012)
Este autor toma distancia de las definiciones clásicas inspiradas en la construcción europea, señalando que “a diferencia de lo que ocurría en el pasado, no todas las iniciativas tienen un componente comercial o apuntan al establecimiento de zonas de libre comercio”, abriéndose hoy a otras motivaciones, de carácter más específico y pragmático. (Idem)
En síntesis, el regionalismo es un hecho a dimensionar desde su expresión en un contexto particular, y adquiere un nuevo valor al constituirse como un espacio intermedio entre la agenda nacional y la global, y que puede llegar a ser incluso más efectivo que los estados como actores en la arena internacional, así como en las nuevas agendas, como es el caso de la energía sostenible.
El espacio de la integración suramericana:
A objeto de seleccionar los mecanismos de integración latinoamericana en este estudio, tomaremos el punto de vista clásico de la proximidad geográfica. De acuerdo a esto, podemos subdividir a América Latina y el Caribe en tres grandes espacios: Mesoamérica (SICA y México), el Caribe (CAIRCOM y AEC) y Suramérica (Mercosur, CAN y UNASUR).
En estas subregiones se expresa en líneas generales la diversidad de una vasta zona con realidades diferenciadas, donde se desarrollan temáticas sectoriales, de acuerdo a diagnósticos subregionales particulares, objetivos, políticas, metas e institucionalidades propias, que permiten responder colectivamente a sus desafíos a través de la integración.
Para efectos del análisis, se abordará el espacio suramericano y su aproximación a los temas energéticos, para lo cual se revisará la institucionalidad de la CAN, del Mercosur y de la UNASUR.
La energía en la institucionalidad suramericana:
a) La Comunidad Andina y el camino de la interconexión eléctrica
La CAN es la continuación del Pacto Andino de 1969, que se reconfiguró en 1997, ampliando sus objetivos más allá del paradigma del intercambio comercial del siglo XX. Hoy, la Agenda Estratégica Andina (AEA) identifica a la integración energética como una de las doce áreas estratégicas relevantes de la comunidad que congrega a Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, y que asocia a los países del Mercosur y Chile.
En el ámbito de la energía, la CAN se ha centrado principalmente en la creación de un mercado energético regional y en la interconexión eléctrica de sus países. Para ello, cuenta con un Comité Andino de Organismos Normativos y Reguladores de Servicios de Electricidad (CANREL) y con dos grupos de trabajo: el GTOR, de los organismos reguladores y el GOPLAN, para la planificación de la infraestructura. En el área de gas, también se creó un Grupo Ad Hoc, pero no está activo desde el año 2005.
La AEA y su Plan de Implementación ampliaron el campo de acción en materia de integración energética en la Comunidad Andina, al establecer como lineamientos estratégicos del sector lo siguiente:
-
Promover el intercambio de información y experiencias en cooperación
hidrocarburífera, minera e hidroeléctrica de la subregión en un marco
de respeto y protección del medio ambiente.
-
Fortalecer la institucionalidad en los temas asociados a la
integración energética en general y a la interconexión eléctrica y de
gas natural, en particular.
-
Propiciar en la subregión la seguridad energética y la preservación
del medio ambiente.
-
Promover el desarrollo y uso de energías renovables.
-
Facilitar procesos de integración energética (incluidos intercambios
de electricidad e interconexión de sistemas de gas natural).
-
Propiciar en la subregión la seguridad energética, el abastecimiento
y el intercambio energético subregional.
- Integración Eléctrica.
b) El Mercosur y el Subgrupo de Trabajo 9 sobre Energía
El Mercosur congrega a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Venezuela se sumó posteriormente al mecanismo, pero fue suspendida en agosto de 2017. Igualmente, Bolivia se encuentra en proceso de adhesión y los países andinos, Chile, Guyana y Surinam son miembros asociados.
La labor cotidiana del mecanismo se desarrolla en el marco del Grupo Mercado Común (GMC). En este último se encuentran los grupos de trabajo, comisiones, reuniones especializadas, grupos ad hoc y otras instancias específicas. Así, energía es abordada en el Subgrupo de Trabajo N°9, pero también hay temáticas relacionadas que llevan otros grupos (ej.: Comisión de Gas o el Subgrupo 3 de Reglamentos Técnicos, donde se aborda la seguridad de productos eléctricos).
El SGT-9 considera dos subcomisiones: Programas energéticos, y Precios, tarifas y tratamiento tributario. Allí se abordaban los siguientes temas: panoramas energéticos de los países, hidrocarburos, intercambio de energía eléctrica, aprovechamiento de los excedentes hidroeléctricos, el proyecto “Base de Indicadores de Eficiencia Energética para el Mercosur”, entre otros.
Esta instancia se creó en 2007, pero a poco andar descontinuó sus reuniones, siendo la última la sostenida en Paraguay en mayo de 2011.
c) UNASUR y el Consejo Energético Sur-americano
UNASUR es el mecanismo formalizado el año 2008, que surge de la conciencia del valor estratégico de Suramérica, ante lo cual sus países deciden integrarse para abordar sus potencialidades comunes, necesidades de desarrollo y sus déficits, tales como la integración física o la administración de sus recursos energéticos y naturales.
UNASUR tiene un carácter geoestratégico, derivado de su ubicación –entre dos océanos– y de la riqueza de sus recursos. Posee más del 20% de la superficie forestal del planeta, y amplias zonas cultivables que convierten a la región en el principal productor y exportador de alimentos a nivel mundial. En términos energéticos, mantiene importantes reservas de hidrocarburos y distintas fuentes de energía renovable.
La base de la UNASUR es la convergencia entre los dos mecanismos geográficos sudamericanos: Mercosur y CAN. Su accionar se sustenta en una agenda de prioridades, ejecutada por diferentes consejos, los que funcionan a través de coordinaciones ministeriales entre los países suramericanos (ej.: Consejo Suramericano de Energía, que congrega a los ministerios de energía de América del Sur).
La importancia de la energía para la UNASUR queda de manifiesto en el hecho de que el primer consejo suramericano creado fue precisamente el de energía, que se lanzara en la I Cumbre Energética Suramericana efectuada en Isla Margarita en abril de 2007, un año antes de que se institucionalizara la UNASUR.
El Consejo Energético Suramericano (CES) proponía la integración energética regional. Para ello planteaba establecer una Estrategia Energética Suramericana, un Plan de Acción que calendariza las actividades de cuatro grupos de trabajo y avanzar en la elaboración de un Tratado energético para garantizar la energía de todos los países suramericanos.
La II Cumbre energética se realizó en mayo de 2010 en Argentina, donde se establecieron los lineamientos de la Estrategia Energética Suramericana (15 puntos) y el Plan de Acción para la Integración Energética Regional, que plantea trabajos en el ámbito del ahorro y eficiencia, así como en petróleo, gas natural, carbón, energía eléctrica, nuclear, renovable y biocombustibles.
El CES sesionó de manera constante a nivel de Grupo de Expertos en Energía (GEE) y organizó seis reuniones ministeriales, la última de ellas el 11 de noviembre de 2016. Allí se reconocieron los avances de los cuatro grupos de trabajo: Balance Energético (BEN), Tratado Energético Suramericano (TES), estudio de viabilidad para la creación de un Instituto de Investigaciones Energéticas (IIE) y Planificación energética (PE). Igualmente, se aprobaron los estatutos para regular el funcionamiento del CES. No obstante, dado que el mecanismo entró en una crisis institucional y financiera, el CES y sus otros consejos suspendieron sus actividades, hasta la fecha.
DESARROLLO
De acuerdo a los fundamentos teóricos expuestos, el nivel regional se presenta como un espacio óptimo para aterrizar los objetivos globales a la realidad de un espacio geográfico regional. Por otra parte, como señala Hurrell, los regionalismos tienen una dimensión extrarregional, una conexión con el resto del mundo que “forma las bases de organización de políticas dentro de la región”. Tal sería el caso de la agenda 2030 de Naciones Unidas y su implementación en las diferentes regiones, la cual pasaremos a examinar en el caso suramericano.
La incorporación del ODS 7 en los espacios regionales suramericanos
Desde la perspectiva del regionalismo modular de Gardini, los países y otros actores pueden participar de diferentes espacios de acuerdo a sus intereses. En este caso, los objetivos de energía sostenible podrían ser abordados a través de las instancias energéticas de los mecanismos geográficos, como el Consejo Energético Suramericano de la UNASUR, el Grupo de Trabajo 9 del Mercosur o del CANREL en el caso de la Comunidad Andina. O bien de organismos regionales especializados, como la OLADE.
Tomando la idea del multilateralismo cooperativo que propone Rojas, la integración energética pasaría por la construcción de consensos y por la participación y vinculación de diversos actores, reforzando la perspectiva del vínculo entre academia, organismos especializados y mecanismos de integración, con lo cual se valida tanto el papel de los mecanismos de integración como de los organismos especializados, en este caso, la OLADE.
No obstante, si revisamos los mecanismos de integración geográficos, constatamos que sus agendas energéticas escasamente se hacen cargo de la planificación global en materia de energía sostenible.
De acuerdo a los fundamentos teóricos expuestos, el nivel regional se presenta como un espacio óptimo para aterrizar los objetivos globales a la realidad de un espacio geográfico regional. Por otra parte, como señala Hurrell, los regionalismos tienen una dimensión extrarregional, una conexión con el resto del mundo que “forma las bases de organización de políticas dentro de la región”. Tal sería el caso de la agenda 2030 de Naciones Unidas y su implementación en las diferentes regiones, la cual pasaremos a examinar en el caso suramericano.
La incorporación del ODS 7 en los espacios regionales suramericanos
Desde la perspectiva del regionalismo modular de Gardini, los países y otros actores pueden participar de diferentes espacios de acuerdo a sus intereses. En este caso, los objetivos de energía sostenible podrían ser abordados a través de las instancias energéticas de los mecanismos geográficos, como el Consejo Energético Suramericano de la UNASUR, el Grupo de Trabajo 9 del Mercosur o del CANREL en el caso de la Comunidad Andina. O bien de organismos regionales especializados, como la OLADE.
Tomando la idea del multilateralismo cooperativo que propone Rojas, la integración energética pasaría por la construcción de consensos y por la participación y vinculación de diversos actores, reforzando la perspectiva del vínculo entre academia, organismos especializados y mecanismos de integración, con lo cual se valida tanto el papel de los mecanismos de integración como de los organismos especializados, en este caso, la OLADE.
No obstante, si revisamos los mecanismos de integración geográficos, constatamos que sus agendas energéticas escasamente se hacen cargo de la planificación global en materia de energía sostenible.
Así por ejemplo, en la CAN no hay un trabajo en torno a la agenda
global de energía sostenible. Aquí, el foco de acción se restringe
principalmente a la interconexión eléctrica, tanto en la planificación
de la infraestructura como en el diseño de un marco regulatorio
regional para administrar los intercambios. Es decir, aborda aspectos
técnicos, pero no políticos, como es el caso de la agenda de Naciones
Unidas.
Respecto al Mercosur, la agenda del subgrupo de trabajo 9 se muestra más amplia, incluyendo algunos aspectos de energía sostenible. Así se refleja en su última acta de reuniones, donde se alude, por ejemplo, a acciones relacionadas con el uso racional y eficiente de la energía, como es la generación de una base de indicadores de eficiencia energética para el Mercosur.
Pero dado que el SGT 9 descontinuó sus trabajos y no se reúne desde 2011 -sin una explicación formal- no es posible establecer una relación con la Agenda 2030 de Naciones Unidas, que se lanzó en 2015. Asimismo, tampoco hay constancia de si los aspectos de energía sostenible que estaban abordándose hasta el año 2011 tuvieron alguna aplicación o impacto en los países de esta subregión.
El caso de la UNASUR, por tratarse de un mecanismo de índole más política, podría tener una aproximación más cercana a la agenda global. Si revisamos la Declaración de Margarita “Construyendo la integración energética del Sur”, que creó el Consejo Energético Suramericano (CES) en 2007, podremos ver que muchos de sus compromisos tienen plena vigencia para los objetivos que se plantean hoy los países de la región. Allí, entre otros asuntos, los ministros de energía de Suramérica acordaron:
Estos dos últimos objetivos coinciden plena-mente con el ODS 7 de la Agenda 2030, lanzada ocho años después de la declaración que sienta las bases del CES. Esto daría cuenta de una coherencia entre los objetivos globales y los regionales, que habían sido ya diagnosticados y para los cuales se establecían propósitos en el marco de la UNASUR.
Sin embargo, este espacio político donde se podrían transmitir las metas del ODS 7 y establecer coordinaciones para avanzar de manera más eficiente, se encuentra actualmente paralizado. En el caso del CES, era el único consejo de la UNASUR liderado permanentemente por Venezuela, país que no volvió a convocar a reuniones desde noviembre de 2016, debido a su crisis interna.
En el VII Consejo Energético Suramericano de 2017 se preveía celebrar los 10 años de creación del Consejo, y se presentarían los productos de sus distintos grupos. Así, quedaron pendientes de aprobarse:
La interrupción del funcionamiento del CES fue la antesala de la paralización de la UNASUR, hecho que ocurrió en abril de 2018, cuando la mitad de sus países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú –que integran además el denominado Grupo de Lima, destinado a atender la crisis de Venezuela–, acordaron no seguir participando en ninguna de las instancias de trabajo de la UNASUR, dada la imposibilidad de elegir un secretario general de consenso, y la falta de financiamiento necesario para mantener los costos de la Secretaría General. Esto implicó automáticamente el cese de las actividades del mecanismo, puesto que sus consejos funcionaban con un quórum de la mitad más uno de sus estados miembros.
En síntesis, sea por intereses divergentes o por parálisis institucionales, la planificación global en materia energética, que debería estar naturalmente recogida en la planificación energética regional, no se encuentra considerada, debido a los objetivos divergentes de los mecanismos o por las debilidades de la institucionalidad regional, que se ve supeditada a los vaivenes políticos contingentes.
La incorporación de las subregiones en la estructura institucional de implementación y seguimiento del ODS 7 de Naciones Unidas
La mejor ventana de observación del acercamiento entre la agenda global y la latinoamericana es el Foro de Desarrollo Sostenible de América Latina y el Caribe, dado que otras instancias no consideran la dimensión regional o se refieren de manera puramente técnica a los objetivos.
Aquí, si bien es clara la intención de realizar un proceso ampliamente participativo, el esquema aprobado en 2017 resulta todavía poco representativo en cuanto a la participación de las instituciones energéticas. Así por ejemplo, no contempla instituciones relacionadas al ODS 7 de energía sostenible, el cual por un lado es destacado por ser un objetivo transversal y altamente estratégico, pero que no tiene un correlato en la institucionalidad prevista para darle seguimiento a través del Foro.
Tampoco se explicita la vinculación de los actores considerados por Naciones Unidas en el esquema del Foro de Desarrollo Sostenible de ALC con el “Sistema interamericano y bloques de integración regional y subregional”, que aparece en una ubicación periférica, con una función más distante del proceso.
En general, el organigrama incluye organismos de las más variadas categorías, pero no se encuentran todos los existentes en ALC ni están los que deberían estar para dar cuenta de las 17 temáticas que conforman los ODS. Así por ejemplo, si para el ODS 2 (Hambre Cero) se considera la participación del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, para el ODS 7 (Energía asequible y no contaminante) no se incluye ninguna organización relacionada, como podría ser la Organización Latinoamericana de Energía, que representa a 27 países de la región.
Igualmente, este Foro es de los países de América Latina y el Caribe, pero considera organismos que involucran a países de otras regiones, como Canadá, Estados Unidos y España, que si bien pueden tener una participación en el esquema, deberían ser considerados de manera diferenciada, en un status de observadores.
Y en su mecánica, las indicaciones de la agenda 2030 se traspasan directamente a los Estados, que se organizan internamente a través de sus distintas reparticiones gubernamentales, saltándose el nivel regional intermedio, que podría tener un papel relevante en el caso de América Latina, a partir de los diagnósticos particulares y caminos propios que diferencian a las subregiones.
Respecto al Mercosur, la agenda del subgrupo de trabajo 9 se muestra más amplia, incluyendo algunos aspectos de energía sostenible. Así se refleja en su última acta de reuniones, donde se alude, por ejemplo, a acciones relacionadas con el uso racional y eficiente de la energía, como es la generación de una base de indicadores de eficiencia energética para el Mercosur.
Pero dado que el SGT 9 descontinuó sus trabajos y no se reúne desde 2011 -sin una explicación formal- no es posible establecer una relación con la Agenda 2030 de Naciones Unidas, que se lanzó en 2015. Asimismo, tampoco hay constancia de si los aspectos de energía sostenible que estaban abordándose hasta el año 2011 tuvieron alguna aplicación o impacto en los países de esta subregión.
El caso de la UNASUR, por tratarse de un mecanismo de índole más política, podría tener una aproximación más cercana a la agenda global. Si revisamos la Declaración de Margarita “Construyendo la integración energética del Sur”, que creó el Consejo Energético Suramericano (CES) en 2007, podremos ver que muchos de sus compromisos tienen plena vigencia para los objetivos que se plantean hoy los países de la región. Allí, entre otros asuntos, los ministros de energía de Suramérica acordaron:
-
Promover, a través de inversiones conjuntas, el desarrollo y
expansión de la infraestructura de integración energética de la región.
-
Establecer una sistematización y evaluación del balance energético
suramericano con el fin de proyectar una matriz energética regional.
-
Impulsar el desarrollo de la infraestructura energética.
-
Estudiar mecanismos para compatibilizar reglamentos, normas y
especificaciones técnicas que viabilicen la materialización de
interconexiones y el intercambio energético.
-
Impulsar la cooperación técnica y los programas de formación de
recursos humanos, así como el intercambio de información,
fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades.
-
Establecer vínculos entre los centros de investigación de los países
suramericanos, reconociendo la importancia de la innovación científica
y tecnológica y la de la promoción de investigaciones conjuntas en
materia energética.
-
Impulsar el desarrollo de las energías renovables, en función de la
diversificación de la matriz de energía primaria, la seguridad
energética, la promoción del acceso universal a la energía y la
preservación del medio ambiente.
- Desarrollar programas de cooperación en materia de ahorro y uso eficiente de la energía.
Estos dos últimos objetivos coinciden plena-mente con el ODS 7 de la Agenda 2030, lanzada ocho años después de la declaración que sienta las bases del CES. Esto daría cuenta de una coherencia entre los objetivos globales y los regionales, que habían sido ya diagnosticados y para los cuales se establecían propósitos en el marco de la UNASUR.
Sin embargo, este espacio político donde se podrían transmitir las metas del ODS 7 y establecer coordinaciones para avanzar de manera más eficiente, se encuentra actualmente paralizado. En el caso del CES, era el único consejo de la UNASUR liderado permanentemente por Venezuela, país que no volvió a convocar a reuniones desde noviembre de 2016, debido a su crisis interna.
En el VII Consejo Energético Suramericano de 2017 se preveía celebrar los 10 años de creación del Consejo, y se presentarían los productos de sus distintos grupos. Así, quedaron pendientes de aprobarse:
-
El texto consensuado respecto al preámbulo y Parte I del Tratado
Energético Suramericano (TES), que contenía las disposiciones iniciales
(Principios fundamentales, Objeto, Objetivos estratégicos, Objetivos
específicos, Protocolos específicos y Ámbito de aplicación). A partir
de la aprobación de este marco general, se lanzaría la negociación de
la Parte II, relacionada a la Infraestructura energética.
-
Los resultados del Balance Energético Suramericano 2013.
-
La creación del Sistema de Registro de Proyectos Energéticos
Estructurantes, elaborado por el Grupo de Trabajo de Planificación
Energética, y que contenía una cartera de proyectos a ser desarrollados
en América del Sur.
- El informe de diagnóstico (Fase I) del Estudio de Viabilidad de Creación de un Instituto de Investigaciones Energéticas de UNASUR.
La interrupción del funcionamiento del CES fue la antesala de la paralización de la UNASUR, hecho que ocurrió en abril de 2018, cuando la mitad de sus países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú –que integran además el denominado Grupo de Lima, destinado a atender la crisis de Venezuela–, acordaron no seguir participando en ninguna de las instancias de trabajo de la UNASUR, dada la imposibilidad de elegir un secretario general de consenso, y la falta de financiamiento necesario para mantener los costos de la Secretaría General. Esto implicó automáticamente el cese de las actividades del mecanismo, puesto que sus consejos funcionaban con un quórum de la mitad más uno de sus estados miembros.
En síntesis, sea por intereses divergentes o por parálisis institucionales, la planificación global en materia energética, que debería estar naturalmente recogida en la planificación energética regional, no se encuentra considerada, debido a los objetivos divergentes de los mecanismos o por las debilidades de la institucionalidad regional, que se ve supeditada a los vaivenes políticos contingentes.
La incorporación de las subregiones en la estructura institucional de implementación y seguimiento del ODS 7 de Naciones Unidas
La mejor ventana de observación del acercamiento entre la agenda global y la latinoamericana es el Foro de Desarrollo Sostenible de América Latina y el Caribe, dado que otras instancias no consideran la dimensión regional o se refieren de manera puramente técnica a los objetivos.
Aquí, si bien es clara la intención de realizar un proceso ampliamente participativo, el esquema aprobado en 2017 resulta todavía poco representativo en cuanto a la participación de las instituciones energéticas. Así por ejemplo, no contempla instituciones relacionadas al ODS 7 de energía sostenible, el cual por un lado es destacado por ser un objetivo transversal y altamente estratégico, pero que no tiene un correlato en la institucionalidad prevista para darle seguimiento a través del Foro.
Tampoco se explicita la vinculación de los actores considerados por Naciones Unidas en el esquema del Foro de Desarrollo Sostenible de ALC con el “Sistema interamericano y bloques de integración regional y subregional”, que aparece en una ubicación periférica, con una función más distante del proceso.
En general, el organigrama incluye organismos de las más variadas categorías, pero no se encuentran todos los existentes en ALC ni están los que deberían estar para dar cuenta de las 17 temáticas que conforman los ODS. Así por ejemplo, si para el ODS 2 (Hambre Cero) se considera la participación del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, para el ODS 7 (Energía asequible y no contaminante) no se incluye ninguna organización relacionada, como podría ser la Organización Latinoamericana de Energía, que representa a 27 países de la región.
Igualmente, este Foro es de los países de América Latina y el Caribe, pero considera organismos que involucran a países de otras regiones, como Canadá, Estados Unidos y España, que si bien pueden tener una participación en el esquema, deberían ser considerados de manera diferenciada, en un status de observadores.
Y en su mecánica, las indicaciones de la agenda 2030 se traspasan directamente a los Estados, que se organizan internamente a través de sus distintas reparticiones gubernamentales, saltándose el nivel regional intermedio, que podría tener un papel relevante en el caso de América Latina, a partir de los diagnósticos particulares y caminos propios que diferencian a las subregiones.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Habiendo revisado las agendas de la institucionalidad geográfica suramericana y la estructura de los foros previstos por Naciones Unidas para dar seguimiento a los ODS, se comprueba la hipótesis inicial de que no habría una relación bidireccional ni complementaria entre el nivel global y regional en materia de los objetivos de energía sostenible.
Resulta clara la constatación de que ni los mecanismos regionales de América del Sur ni la propia institucionalidad global de Naciones Unidas consideran una vinculación en materia de energía sostenible entre ambas dimensiones, desaprovechando así el potencial que ofrece el espacio intermedio, previsto como el puente entre lo global y lo nacional.
En tal sentido, como sugiere van Klaveren, se requieren acciones pragmáticas, donde los asuntos puedan ser tratados por múltiples vías de acción y a través de mecanismos formales o informales. De acuerdo a esto, es posible ensayar recomendaciones desde la academia para contribuir a visibilizar los desafíos para hacer un efectivo enlace entre el espacio geográfico regional suramericano y el global en materia energética
Por tanto, las conclusiones estarán centradas principalmente en sugerir cursos de acción para abordar el problema constatado a través de la comprobación de la hipótesis de trabajo.
Dado que se plantea un problema relacional entre dos niveles de acción -el global y el regional-, se establecerán recomendaciones para cada uno de estos espacios y luego desafíos generales a futuro.
a) Recomendaciones en el nivel subregional:
En efecto, OLADE es el único y más antiguo organismo dedicado a promover la integración energética regional. Por la experticia desarrollada en su larga trayectoria y por la confianza depositada por los ministerios de Energía de sus países miembros, se recomienda que esta organización formalice sus vínculos de apoyo a los distintos mecanismos de integración de ALC, asumiendo, por ejemplo, un rol formal de Secretaría Técnica del CES de UNASUR o de otras instancias regionales que aborden materias energéticas, como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños.
Esta función de la OLADE debe ser consensuada y respaldada por los gobiernos, para lo cual se requiere de una acción directa con las cancillerías y ministerios de Energía de la región, no solo de apoyo a la propuesta sino también de respaldo financiero a la Organización. En tal sentido, la parálisis de la UNASUR puede resultar una ventana de oportunidad para proponer la migración de los contenidos técnicos del CES a un organismo técnico especializado y de alcance regional. Con esto, se podría rescatar el valioso trabajo realizado y se evitarían interrupciones o politización de los temas.
Por otra parte, la experticia de la OLADE en la generación de datos y en la elaboración de estudios puesta al servicio de los espacios regionales a través de una función formal de Secretaría Técnica, fortalecería su reconocimiento como referente principal en asuntos energéticos en América Latina y el Caribe, por sobre otros actores que igualmente elaboran estadísticas o informes para la región, tales como la CEPAL, IRENA, bancos multilaterales u otros.
b) Recomendaciones en el nivel global:
Igualmente, desde una dimensión inclusiva, la energía sostenible requiere en América Latina y el Caribe de la participación de actores públicos y privados, para lo cual OLADE podría articular la participación de otras organizaciones especializadas en energía, como el CIER, ARPEL, WEC, universidades y centros de estudio e investigación u otros que apoyen el desarrollo energético regional.
c) Una mirada hacia adelante:
Como se ha señalado, en el corto plazo las regiones tendrán que responder al desafío de participar activamente en el esquema de Naciones Unidas en torno a la Agenda 2030. Un hito fundamental será el Foro Político de Alto Nivel de 2019, que deberá poner en práctica su propósito de incorporar a las regiones en la implementación de los ODS. Para ello, se requiere desde las regiones y organismos regionales especializados plantearse activamente respecto al rol que pueden tener como intermediarios entre el nivel global y nacional para impulsar mayores avances en los objetivos y metas de desarrollo sostenible.
En este sentido, a través de este trabajo académico se pretende eventualmente alertar sobre las posibilidades que se avecinan, así como contribuir a valorar adecuadamente y poner en práctica la participación del nivel regional en la agenda mundial.
Habiendo revisado las agendas de la institucionalidad geográfica suramericana y la estructura de los foros previstos por Naciones Unidas para dar seguimiento a los ODS, se comprueba la hipótesis inicial de que no habría una relación bidireccional ni complementaria entre el nivel global y regional en materia de los objetivos de energía sostenible.
Resulta clara la constatación de que ni los mecanismos regionales de América del Sur ni la propia institucionalidad global de Naciones Unidas consideran una vinculación en materia de energía sostenible entre ambas dimensiones, desaprovechando así el potencial que ofrece el espacio intermedio, previsto como el puente entre lo global y lo nacional.
En tal sentido, como sugiere van Klaveren, se requieren acciones pragmáticas, donde los asuntos puedan ser tratados por múltiples vías de acción y a través de mecanismos formales o informales. De acuerdo a esto, es posible ensayar recomendaciones desde la academia para contribuir a visibilizar los desafíos para hacer un efectivo enlace entre el espacio geográfico regional suramericano y el global en materia energética
Por tanto, las conclusiones estarán centradas principalmente en sugerir cursos de acción para abordar el problema constatado a través de la comprobación de la hipótesis de trabajo.
Dado que se plantea un problema relacional entre dos niveles de acción -el global y el regional-, se establecerán recomendaciones para cada uno de estos espacios y luego desafíos generales a futuro.
a) Recomendaciones en el nivel subregional:
-
Reactivar el SGT 9 del Mercosur.
-
Evaluar los costos de la paralización del Consejo Energético de UNASUR y reencausar su trabajo técnico.
-
Promover la agenda 2030 en la Comunidad Andina.
-
Hacer efectivo el papel de la OLADE como “Secretaría Técnica” de la
integración energética suramericana, en función de dinamizarla.
En efecto, OLADE es el único y más antiguo organismo dedicado a promover la integración energética regional. Por la experticia desarrollada en su larga trayectoria y por la confianza depositada por los ministerios de Energía de sus países miembros, se recomienda que esta organización formalice sus vínculos de apoyo a los distintos mecanismos de integración de ALC, asumiendo, por ejemplo, un rol formal de Secretaría Técnica del CES de UNASUR o de otras instancias regionales que aborden materias energéticas, como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños.
Esta función de la OLADE debe ser consensuada y respaldada por los gobiernos, para lo cual se requiere de una acción directa con las cancillerías y ministerios de Energía de la región, no solo de apoyo a la propuesta sino también de respaldo financiero a la Organización. En tal sentido, la parálisis de la UNASUR puede resultar una ventana de oportunidad para proponer la migración de los contenidos técnicos del CES a un organismo técnico especializado y de alcance regional. Con esto, se podría rescatar el valioso trabajo realizado y se evitarían interrupciones o politización de los temas.
Por otra parte, la experticia de la OLADE en la generación de datos y en la elaboración de estudios puesta al servicio de los espacios regionales a través de una función formal de Secretaría Técnica, fortalecería su reconocimiento como referente principal en asuntos energéticos en América Latina y el Caribe, por sobre otros actores que igualmente elaboran estadísticas o informes para la región, tales como la CEPAL, IRENA, bancos multilaterales u otros.
b) Recomendaciones en el nivel global:
-
Mejorar la incorporación de las regiones en la estructura del Foro de Desarrollo Sostenible de ALC.
-
Incluir a la OLADE en el Foro de Desarrollo Sostenible de ALC, así
como a asociaciones regionales empresariales y organismos públicos o
privados relacionados a la energía.
Igualmente, desde una dimensión inclusiva, la energía sostenible requiere en América Latina y el Caribe de la participación de actores públicos y privados, para lo cual OLADE podría articular la participación de otras organizaciones especializadas en energía, como el CIER, ARPEL, WEC, universidades y centros de estudio e investigación u otros que apoyen el desarrollo energético regional.
c) Una mirada hacia adelante:
Como se ha señalado, en el corto plazo las regiones tendrán que responder al desafío de participar activamente en el esquema de Naciones Unidas en torno a la Agenda 2030. Un hito fundamental será el Foro Político de Alto Nivel de 2019, que deberá poner en práctica su propósito de incorporar a las regiones en la implementación de los ODS. Para ello, se requiere desde las regiones y organismos regionales especializados plantearse activamente respecto al rol que pueden tener como intermediarios entre el nivel global y nacional para impulsar mayores avances en los objetivos y metas de desarrollo sostenible.
En este sentido, a través de este trabajo académico se pretende eventualmente alertar sobre las posibilidades que se avecinan, así como contribuir a valorar adecuadamente y poner en práctica la participación del nivel regional en la agenda mundial.
BIBLIOGRAFÍA
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Pie de página:
1 El ODS 7 considera también otras dos metas transversales:
• Aumentar la cooperación internacional a fin de facilitar el acceso a la investigación y las tecnologías energéticas no contaminantes, incluidas las fuentes de energía renovables, la eficiencia energética y las tecnologías avanzadas y menos contaminantes de combustibles fósiles, y promover la inversión en infraestructuras energéticas y tecnologías de energía no contaminante.
• Ampliar la infraestructura y mejorar la tecnología para prestar servicios de energía modernos y sostenibles para todos en los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados, los pequeños Estados insulares en desarrollo y los países en desarrollo sin litoral, en consonancia con sus respectivos programas de apoyo.
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1 El ODS 7 considera también otras dos metas transversales:
• Aumentar la cooperación internacional a fin de facilitar el acceso a la investigación y las tecnologías energéticas no contaminantes, incluidas las fuentes de energía renovables, la eficiencia energética y las tecnologías avanzadas y menos contaminantes de combustibles fósiles, y promover la inversión en infraestructuras energéticas y tecnologías de energía no contaminante.
• Ampliar la infraestructura y mejorar la tecnología para prestar servicios de energía modernos y sostenibles para todos en los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados, los pequeños Estados insulares en desarrollo y los países en desarrollo sin litoral, en consonancia con sus respectivos programas de apoyo.